ELIMINACIÓN DE APORTE FISCAL INDIRECTO PARA INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Según lo resuelto por los Comités, corresponde tratar, en primer lugar, el proyecto de ley, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Vicepresidente de la República, en primer trámite constitucional, que elimina el aporte fiscal indirecto para las instituciones de educación superior, estableciendo una regulación transitoria para el año 2017, con informes de las Comisiones de Educación y Cultura y de Hacienda y urgencia calificada de "suma".

--Los antecedentes sobre el proyecto (11.257-04) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En primer trámite: sesión 21ª, en 7 de junio de 2017 (se da cuenta).

Informes de Comisión:

Educación y Cultura: sesión 52ª, en 10 de octubre de 2017.

Hacienda: sesión 52ª, en 10 de octubre de 2017.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor LABBÉ (Secretario General).- El principal objetivo de la iniciativa es suprimir el aporte fiscal indirecto para las instituciones de educación superior, estableciendo una regulación transitoria para el año 2017.

La Comisión de Educación y Cultura discutió el proyecto en general y en particular, en virtud del acuerdo adoptado por la Sala con fecha 6 de septiembre del presente año, aprobándolo en ambos casos por mayoría de votos. Votaron a favor los Senadores señores Quintana, Quinteros e Ignacio Walker, y se abstuvieron los Senadores señora Von Baer y señor Allamand.

La Comisión de Hacienda, por su parte, se pronunció acerca de los artículos 1, 2 y 3 en los términos en que fueron aprobados por la Comisión de Educación y Cultura, y no introdujo enmiendas a la normativa despachada por esta.

El texto que se propone aprobar se consigna en la página 7 del informe de la Comisión de Hacienda y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición.

La señora VON BAER.- Señor Presidente, quiero explicar la razón por la cual nosotros nos abstuvimos en esta iniciativa, pero antes voy a señalar qué es el aporte fiscal indirecto.

El AFI es un aporte basal que el Estado entrega a las universidades, sea que pertenezcan o no al CRUCh y sean privadas o no privadas. ¿Cómo se asigna? Según los mejores puntajes obtenidos en la PSU. En definitiva, es un aporte basal que reciben las universidades donde se matriculen los 27 mil 500 mejores puntajes de la Prueba de Selección Universitaria.

¿Cuál es la lógica del sistema? Que los estudiantes con puntajes más altos elijan el plantel que consideren más adecuado. Así, este aporte basal, utilizado básicamente para investigación, va a dichas instituciones.

La suposición que hay detrás del sistema es que los estudiantes con mayores puntajes eligen a las mejores universidades, a las cuales se les entrega el aporte sin discriminar si son estatales o no y si son privadas o no.

Valga comentar que el AFI había sido eliminado el año pasado vía Ley de Presupuestos, siendo que se hallaba establecido por ley permanente. Ello llevó a una situación de tribunales. La Universidad Católica presentó un recurso y el Gobierno se vio en la necesidad de negociar, ya que, efectivamente, no es posible cambiar una ley permanente a través del Presupuesto de la Nación.

Desde mi punto de vista, aquel fue un tropiezo bastante severo para el Ministerio de Educación, que nosotros advertimos durante la tramitación del respectivo proyecto. Pero, más allá de eso, el Gobierno insistió en eliminar el aporte fiscal indirecto por considerarlo discriminatorio, atendido que sigue a los estudiantes con mejores puntajes, quienes, en general, provienen de colegios particulares. Lo que no se dijo en el análisis es que está sucediendo algo que no sucedía al principio del AFI: que la creciente reputación de varias universidades privadas ha permitido que su distribución sea pareja con las universidades públicas. O sea, hay estudiantes que migraron desde estas últimas hacia las privadas, por lo que el aporte también se está yendo a estas instituciones.

La propuesta legal en debate, entonces, apunta a suprimir el AFI, pero lo que a nosotros nos parece discriminatorio es que los fondos son reasignados solo a planteles pertenecientes al Consejo de Rectores, excluyendo a casas de estudios superiores que también forman parte del sistema y han alcanzado buenos niveles de acreditación y buenos niveles de investigación.

En ese sentido, las justificaciones que plantea el Ejecutivo siguen siendo, desde nuestro punto de vista, insuficientes, debido a que actualmente cerca del 25 por ciento de los fondos del aporte fiscal indirecto va a universidades privadas no miembros del CRUCh y que son superdiversas: tenemos a la Adolfo Ibáñez, por un lado, pero también están la Diego Portales, la de Los Andes, la del Desarrollo y la San Sebastián. O sea, establecimientos a los que uno podría decir, con prejuicio, que asisten alumnos de familias de altos ingresos. Sin embargo, igualmente se trata de estudiantes con altos puntajes provenientes de familias de clase media e, incluso, planteles a los que ingresan jóvenes que en gran porcentaje pertenecen a familias vulnerables.

Por lo tanto, señor Presidente, nuevamente se está discriminando dentro del sistema, con una mirada que a nosotros nos parece sumamente ideológica. Hay universidades que representan proyectos educativos nuevos, que han sido exitosas en distintas líneas y que merecen ser fortalecidas en materia de desarrollo e investigación, especialmente si los mejores puntajes de la PSU han optado por ellas. Pero aquí, simplemente, se las está eliminando.

Me preocupa, sobre todo si lo unimos a lo que se está planteando en la nueva Ley de Educación Superior. ¿Por qué? Porque a las universidades, para ser acreditadas, se les va exigir, por ejemplo, que realicen investigación. Y a estas el Estado no les estaría entregando ningún tipo de financiamiento para tal efecto. Precisamente, una forma que los planteles no pertenecientes al CRUCh y que no son estatales tienen para acceder a fondos de investigación es vía AFI, atrayendo a los más altos puntajes de la PSU.

En ese sentido, uno puede discutir si el aporte fiscal indirecto es la mejor herramienta, pero lo que no se puede discutir es que la solución planteada por el Ejecutivo es absolutamente discriminatoria. Y en ese sentido nosotros no estamos de acuerdo, porque creemos que incluso arrebata una herramienta más a un sistema que entrega cada vez menos aportes a la investigación.

Si hay algo en que estamos quedando al debe no es en el financiamiento estudiantil para las universidades, pero sí, fuertemente, en cuanto a los fondos que van a la investigación. En otras partes del mundo es en las universidades donde se realiza investigación, y esta es un motor muy fuerte para el desarrollo.

El señor LETELIER.- Señor Presidente, ¿puede abrir la votación?

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- ¿Habría acuerdo para acceder a lo solicitado?

El señor PIZARRO.- Conforme.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Acordado.

En votación.

--(Durante la votación).

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Ignacio Walker.

El señor WALKER (don Ignacio).- Señor Presidente, uno podría preguntarse cuál es el problema con el AFI, que es una especie de incentivo, de premio, a aquellas instituciones de educación superior que captan los mejores puntajes. De hecho, estamos hablando de los 27 mil 500 mejores puntajes del país. La verdad es que con el aporte fiscal indirecto hay dos problemas, más un tercer problema que en realidad es legal.

En primer lugar, desde el punto de vista del aporte fiscal al financiamiento a las universidades, en los años ochenta aproximadamente el 85 por ciento era a través del AFI; es decir, tenía una significación importante. Hoy en día solo el 3,5 por ciento de ese aporte corresponde al aporte fiscal indirecto. Por lo tanto, es una institución que en su momento jugó un rol importante y que ha caído en desuso.

Esa es la primera razón para revisar este mecanismo.

Pero existe una segunda: el AFI mantiene y reproduce la segregación, porque generalmente va a las universidades tradicionales que es donde están los mejores alumnos que, a su vez, corresponden a los niveles de mayores ingresos. Entonces, no es equitativo; es más bien inequitativo.

Ahí hay dos razones bastante de fondo: una, que ha caído en desuso; otra, que mantiene y reproduce la segregación, la inequidad.

Y, en tercer lugar, se ha compensado a las universidades perjudicadas, que son las que van a dejar de percibir este ingreso vía aporte fiscal indirecto.

Les recuerdo que hubo también una demanda de la Universidad Católica que tenía cierta razón, pues efectivamente la ley mandataba y mandata: dice que habrá un aporte fiscal indirecto. Sin embargo, para este año no hubo recursos en el presupuesto. Es decir, se estaría incumpliendo la ley, porque esta manda, prohíbe o permite; y, en este caso, desde los años ochenta manda que exista un aporte fiscal indirecto.

Por eso hubo que reformar la ley y estamos derogando este precepto, el cual establece un mecanismo desde el año 1981 que beneficia a aquellas instituciones que logran captar los 27 mil 500 mejores puntajes del país.

Por lo tanto, parece del todo razonable eliminar el aporte fiscal indirecto y pasar a otras modalidades, como los aportes basales, que recuerdo que hoy día están en todas las universidades del CRUCh; los avances que estamos teniendo en gratuidad; las becas y los créditos. En consecuencia, existen otros mecanismos que han ido supliendo esta forma de financiamiento.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Quinteros.

El señor QUINTEROS.- Señor Presidente, siempre escuchamos de los representantes de Chile Vamos la regla económica de que hay que focalizar el gasto. Y esto se repite especialmente a propósito de la gratuidad de la educación superior, cuando se insiste en la idea de que quienes pueden pagar la educación de sus hijos deben hacerlo. Incluso, su candidato presidencial ha llegado a decir que existe mayor compromiso de las familias cuando se paga por la educación.

Pues bien, este proyecto trata justamente de corregir la asignación de los siempre escasos recursos públicos eliminando el aporte fiscal indirecto, que beneficia precisamente a las instituciones que acogen a los alumnos de mayores ingresos, pertenecientes a los dos últimos quintiles, que son los que concentran a quienes obtienen los mejores puntajes de la PSU.

Según cifras del Ministerio de Educación, los egresados de colegios particulares pagados generan el 45 por ciento de estos recursos.

El aporte fiscal indirecto fue creado en 1981 y beneficia a las instituciones que admitan a los 27 mil 500 mejores puntajes de los alumnos matriculados en el primer año de estudios.

¿Acaso alguien todavía cree que estos son recursos asignados en función de la calidad?

Hace tiempo que está demostrado que la PSU no es indicativa de calidad y tampoco es el mejor instrumento para seleccionar estudiantes.

Hay experiencias prácticas en varias universidades respecto del buen rendimiento de alumnos con mejores desempeños en la enseñanza media que no necesariamente obtuvieron un buen puntaje en la Prueba de Selección Universitaria.

Cada vez la PSU pesa menos en la selección de estudiantes, y es lógico que esta fuente de financiamiento pese menos en el presupuesto de las universidades.

En definitiva, la mantención del aporte fiscal indirecto aparece como un instrumento anacrónico y regresivo, que apunta justamente en sentido contrario a la inclusión y a la igualdad de derechos.

Esto no quiere decir que las universidades de mayor complejidad, que son aquellas que atraen a los mayores puntajes, no merezcan financiamientos adicionales acordes a su nivel marcadamente superior en todos los ámbitos, especialmente en investigación, sino que estos financiamientos deben ser de acuerdo a las características de estas entidades y no en función de la base formativa con la que llegan sus estudiantes, que obviamente está condicionada por el nivel económico, social y educacional de sus padres.

Señor Presidente, ni la cuna, ni el colegio ni el preuniversitario son elegidos libremente por los jóvenes chilenos. Con esta lógica, también podríamos asignar el financiamiento de la educación escolar de acuerdo a los resultados del SIMCE.

Esta situación anómala debe ser corregida. Dicho propósito ha sido incluido en el proyecto de educación superior del Gobierno y en las anteriores leyes de presupuestos.

Espero que esta vez ese criterio quede asentado de manera definitiva y no siga siendo objeto de jugarretas judiciales, como las que ha promovido la Universidad Católica o las que se intentan cada cierto tiempo en el Tribunal Constitucional.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Quintana.

El señor QUINTANA.- Señor Presidente, la verdad es que esto parece el mundo al revés, porque quienes han anunciado que se van a abstener en esta votación, han señalado durante todo el tiempo que se ha llevado adelante la reforma educacional en curso -esta iniciativa busca ser parte de esa misma sintonía y coherencia- que los recursos tienen que ir a los alumnos. Y sucede que lo que hoy día estamos derogando, el aporte fiscal indirecto (que, como han dicho los colegas, data de la reforma de 1981 que permitió una liberación completa de la educación superior y que cualquiera pudiera crear una universidad), se ha transformado con el correr del tiempo en un instrumento completamente regresivo. De ahí que el Senador Ignacio Walker, Presidente de la Comisión de Educación, señalara que el AFI reproduce la segregación ahora dentro de las instituciones de educación superior.

Efectivamente, se trata de 27 mil 500 estudiantes. Pero estos recursos, que son cuantiosos, no los reciben ellos. Eso es lo primero que hay que dejar en claro. Estos son recursos que reciben las instituciones en que se matriculan estos estudiantes, a quienes, por haber obtenido buenos puntajes, los persigue esa asignación de fondos y, por tanto, se quedan en determinado plantel educativo.

Sin embargo, tal asignación no necesariamente impacta en la calidad de la educación o en optimizar los procesos formativos. Puede ser usada en expansión o, incluso, en mejorar la infraestructura de una universidad.

¿Dónde está el punto, señor Presidente? En el hecho de que este instrumento ha dejado de ser útil, pese al incremento sostenido de los recursos.

El año 2000 hablamos de 284 mil millones de pesos. En 2016, de 1.800 millones de pesos: ¡1,8 billones! O sea, una cantidad estratosférica de fondos en la que ningún peso se destinaba a los estudiantes; porque lo que importaba era el mecanismo, que consistía, tal como manifestó el Senador Quinteros, en la PSU. Pero ya se halla suficientemente demostrado que dicha prueba no puede ser el único instrumento de selección o admisión a las casas de estudios superiores. También se ha puesto en evidencia que existe una estrecha correlación entre el puntaje del estudiante, su universo económico y el entorno familiar del cual proviene.

Por tanto, mantener el aporte fiscal indirecto a las universidades, tal como hemos hecho durante todos estos años, no da cuenta de cómo ha crecido la composición de los estudiantes que hoy día forman parte de la educación superior, en que han crecido los tres primeros quintiles. Es decir, los alumnos de menores ingresos son los que hoy día llegan de manera creciente a las universidades y se matriculan en aquellas donde normalmente no se da el mayor corte -ya sean privadas o tradicionales-, con independencia de la complejidad de la casa de estudios superiores.

Insisto en que este instrumento es completamente regresivo: involucra muchos recursos y no se justifica actualmente, por las otras fuentes de financiamiento con que se viene experimentando desde el año 2015 en adelante, fundamentalmente por la gratuidad. ¡Fundamentalmente por la gratuidad!

Estos dineros ahora irán a aumentar el presupuesto para el financiamiento de la gratuidad. Por tanto, quienes afirman que no les gusta esta ley en proyecto para derogar el AFI están diciendo claramente que no les gusta la gratuidad. Por eso hace muy bien el Senador Quinteros al poner el punto político, porque venimos saliendo de una campaña.

En Chile tenemos a 240 mil jóvenes estudiando gratis en las universidades, en los centros de formación técnica, en los institutos profesionales. Y sucede que ahora algunos candidatos se están dando una vuelta de carnero al señalar que sí, que van a mantener la gratuidad. No obstante, sucede que los parlamentarios de sus filas, que respaldan al candidato Sebastián Piñera, hoy día están frenando la gratuidad. Vamos a ver cuál será el comportamiento en los próximos días cuando en el proyecto de Ley de Presupuestos, en la Glosa correspondiente, tengamos que votar el incremento de la gratuidad a 60 por ciento. Yo espero que no busquemos argumentos y artilugios como los que se usan ahora para seguir manteniendo un sistema segregado, donde más bien importa lo que reciben las universidades y no lo que se entrega al alumno.

Por todas estas razones, señor Presidente, creo que estamos terminando en un muy buen momento con el aporte fiscal indirecto, que se creó en 1981.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Navarro.

El señor NAVARRO.- Señor Presidente, la verdad es que todos los niños de Chile, que acostumbran jugar en los patios de sus escuelas, se dan vueltas de carnero. Pero hoy van a tener que cambiarle el nombre y llamarlo "vueltas de Piñera". Es impresionante cómo Sebastián Piñera, avalado también por las conductas de sus Senadores, renegó de la gratuidad señalando que efectivamente la educación es un bien y no un derecho.

Yo espero que la definición en torno a la gratuidad, proyecto de ley que viene en camino, sea un elemento importante de transparencia, de claridad frente a la ciudadanía, frente a los estudiantes.

¿La Derecha está o no a favor de la gratuidad universal tal como la ha implementado el Gobierno de la Presidenta Bachelet, tal como se planteó durante la campaña presidencial?

Si lo que señalan ahora en el sentido de que están a favor de aquella solo fuera un argumento para la campaña -porque están en contra, pero hablan de ella dando un argumento positivo-, creo que le harían un daño grave a la política, a la transparencia, a la credibilidad.

Señor Presidente, el aporte fiscal indirecto fue creado el año 1981, a través del decreto con fuerza de ley N° 4. ¡No había Congreso en esa fecha! Quienes estaban en las universidades en esos años recuerdan claramente que esto era una inyección para un modelo de educación superior que nacía en Chile y que se buscaba fortalecer: las universidades privadas. En ese entonces, el aporte fiscal indirecto llegaba a 40 por ciento de los estudiantes, pero hoy día la matrícula ha crecido, hay más de un millón de estudiantes de educación superior y, por tanto, el aporte se ha reducido y llega a no más del 10 por ciento.

Por lo tanto, no es algo que sea relevante en materia de impacto para los estudiantes; tampoco lo es para el financiamiento de las universidades. De acuerdo al informe que nos ha enviado la Jefa de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, señora Alejandra Contreras, no supera el 3,5 por ciento de financiamiento de la educación superior.

Entonces, pareciera no ser demasiado significativo. Sin embargo, lo que sí está claro es que es discriminador. Discrimina, efectivamente, en torno a premiar a las universidades a las cuales acceden los estudiantes provenientes de colegios particulares pagados y que tienen una sólida formación de su ambiente familiar, lo cual los hace tener ventajas sobre otros grupos de jóvenes que también aspiran a llegar a la universidad, pero que no cuentan con la misma capacitación, recorrido y trayectoria para rendir una buena PSU.

En consecuencia, la eliminación de este mecanismo viene a generar mayor igualdad y un aporte al financiamiento que tiene un solo nombre: "gratuidad de la educación superior".

Por lo tanto, lo que estamos votando hoy no es solo la eliminación del aporte fiscal indirecto (AFI), sino ratificar como concepto lo que el Gobierno de la Presidenta Bachelet ha señalado: "gratuidad".

No escuché bien si la Derecha se va a abstener o va a votar en contra.

Estamos diciendo que el elemento principal para financiar la educación superior en Chile, de manera igualitaria para todos los estudiantes -vengan estos del quintil que vengan; vengan de los hogares que vengan- es la gratuidad. No es un aporte fiscal indirecto que premia de manera discriminatoria a aquellos que han tenido mejores oportunidades de preparar una muy buena prueba de selección universitaria.

Por eso, señor Presidente, yo espero que esto se elimine.

Se ha hecho una salvedad, que entiendo. Se ha planificado la extensión de aportes para el 2017, porque no va a haber ley y esta es exigible. Yo creo que eso debiera dar tranquilidad en el sentido de que tales recursos van a llegar por última vez.

Finalmente, lo que resta después de esta eliminación es determinar si la PSU será un elemento, como prueba estandarizada, para seguir midiendo la vocación, la aptitud de nuestros jóvenes para ingresar a la educación superior. Creo que es un elemento que hay que revisar. Son demasiados los análisis y los especialistas que han señalado que no es el mejor instrumento de selección, que no determina cualitativamente cuál es la vocación de los estudiantes y los somete a un ritmo de preparación más bien técnica, no intelectual, ni siquiera de conocimientos.

Voto a favor.

Me habría gustado que este aporte se hubiera eliminado mucho antes, pero hoy es la oportunidad de hacerlo.

¡Patagonia sin represas!

¡Nueva Constitución, ahora!

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor García.

El señor GARCÍA.- Señor Presidente, me correspondió ver este proyecto en la Comisión de Hacienda y me abstuve. Voy a hacer lo mismo ahora en la Sala.

Yo tengo una mirada distinta.

Siento que las universidades regionales hacían un gran esfuerzo por retener a los mejores estudiantes, a los que habían tenido un muy buen rendimiento en la prueba de selección universitaria. Y parte de ese incentivo, por supuesto, era quedarse con el aporte fiscal indirecto asociado a esos buenos puntajes.

Primero, aquí se eliminó o se intentó eliminar este sistema por una vía que no corresponde, a través de la Ley de Presupuestos. O sea, por un año nos quedamos sin aporte fiscal indirecto.

Luego, se presentó esta iniciativa, y finalmente la estamos votando. Eso significa que en sucesivas leyes de presupuestos se fue renovando la idea de eliminar el aporte fiscal indirecto.

Y lo quiero decir: para la Universidad de la Frontera este aporte fiscal indirecto representó, el año 2015, que fue el último en el que se entregó, un ingreso adicional de casi 379 millones de pesos; y para la Universidad Católica de Temuco, de 56 millones 600 mil pesos.

A través de este proyecto -porque también está entregando un aporte de 2 mil millones de pesos- la Universidad de la Frontera recibirá 39 millones de pesos y la Universidad Católica de Temuco, 4 millones 600 mil pesos, en cifras redondas.

Me parece que sin una discusión técnica adecuada, sin que exista el convencimiento de que este instrumento era regresivo, malo, que no iba a los estudiantes sino a las respectivas universidades, les estamos ocasionando a las instituciones de regiones, que hacían el esfuerzo de tener a los mejores alumnos y rendimientos obtenidos en la prueba de selección universitaria, una situación de menoscabo respecto de sus ingresos y también de su institucionalidad.

Considero que esto debimos haberlo discutido y conversado mucho más para ver cómo se sustituyen estos recursos, dejándoles siempre a las universidades algún instrumento que les permita atraer a los estudiantes más talentosos, a los que obtienen el mejor rendimiento académico.

No puede ser que finalmente todo termine concentrándose en las universidades que tienen su domicilio en la Región Metropolitana.

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor LABBÉ (Secretario General).- ¿Alguna señora Senadora o algún señor Senador no ha emitido su voto?

El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Terminada la votación.

--Se aprueba en general el proyecto (19 votos a favor, 9 abstenciones y un pareo) y, por no haberse presentado indicaciones, queda aprobado también en particular y despachado en este trámite.

Votaron por la afirmativa las señoras Allende, Muñoz y Lily Pérez y los señores Araya, Chahuán, Guillier, Horvath, Lagos, Letelier, Navarro, Ossandón, Pizarro, Quintana, Quinteros, Rossi, Tuma, Ignacio Walker, Patricio Walker y Andrés Zaldívar.

Se abstuvieron las señoras Van Rysselberghe y Von Baer y los señores Allamand, Bianchi, Coloma, García, García-Huidobro, Pérez Varela y Prokurica.