REPÚBLICA DE CHILE
DIARIO DE SESIONES DEL SENADO
PUBLICACIÓN OFICIAL
LEGISLATURA 361ª
Sesión 14ª, en martes 16 de abril de 2013
Especial
(De 10:16 a 13:32)
PRESIDENCIA DE LOS SEÑORES JORGE PIZARRO SOTO, PRESIDENTE,
Y JOSÉ ANTONIO GÓMEZ URRUTIA, VICEPRESIDENTE
SECRETARIO, EL SEÑOR MARIO LABBÉ ARANEDA, TITULAR
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VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
Asistieron los señores:
--Allende Bussi, Isabel
--Alvear Valenzuela, Soledad
--Bianchi Chelech, Carlos
--Cantero Ojeda, Carlos
--Chahuán Chahuán, Francisco
--Coloma Correa, Juan Antonio
--Escalona Medina, Camilo
--Espina Otero, Alberto
--Frei Ruiz-Tagle, Eduardo
--García Ruminot, José
--García-Huidobro Sanfuentes, Alejandro
--Girardi Lavín, Guido
--Gómez Urrutia, José Antonio
--Horvath Kiss, Antonio
--Kuschel Silva, Carlos
--Lagos Weber, Ricardo
--Larraín Fernández, Hernán
--Larraín Peña, Carlos
--Letelier Morel, Juan Pablo
--Muñoz Aburto, Pedro
--Novoa Vásquez, Jovino
--Orpis Bouchón, Jaime
--Pérez San Martín, Lily
--Pérez Varela, Víctor
--Pizarro Soto, Jorge
--Prokurica Prokurica, Baldo
--Quintana Leal, Jaime
--Rincón González, Ximena
--Rossi Ciocca, Fulvio
--Ruiz-Esquide Jara, Mariano
--Sabag Castillo, Hosaín
--Tuma Zedan, Eugenio
--Uriarte Herrera, Gonzalo
--Von Baer Jahn, Ena
--Walker Prieto, Ignacio
--Walker Prieto, Patricio
--Zaldívar Larraín, Andrés
Concurrieron, además, los Ministros del Interior y Seguridad Pública, señor Andrés Chadwick Piñera; de Defensa Nacional, señor Rodrigo Hinzpeter Kirberg; Secretario General de la Presidencia, señor Cristián Larroulet Vignau; Secretaria General de Gobierno, señora Cecilia Pérez Jara; de Educación subrogante, señor Fernando Rojas Ochagavía; de Justicia, señora Patricia Pérez Goldberg; de Transportes y Telecomunicaciones, señor Pedro Errázuriz Domínguez; Ministra Directora del Servicio Nacional de la Mujer, señora Carolina Schmidt Zaldívar, y Ministro Presidente del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, señor Luciano Cruz-Coke Carvallo.
Actuó de Secretario el señor Mario Labbé Araneda, y de Prosecretario, el señor José Luis Alliende Leiva.
II. APERTURA DE LA SESIÓN
--Se abrió la sesión a las 10:16, en presencia de 29 señores Senadores.
El señor PIZARRO (Presidente).- En el nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión.
III. TRAMITACIÓN DE ACTAS
El señor PIZARRO (Presidente).-
Las actas de las sesiones 9ª, especial, y 10ª, ordinaria, en 9 de abril; 11ª y 12ª, especiales, empalmadas, y 13ª, ordinaria, en 10 de abril, todas del presente año, se encuentran en Secretaría a disposición de los señores Senadores, hasta la sesión próxima, para su aprobación.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Se va a dar cuenta de los asuntos que han llegado a Secretaría.
El señor ALLIENDE (Prosecretario).-
Las siguientes son las comunicaciones recibidas:
Mensaje
De Su Excelencia el Presidente de la República, con el que retira y hace presente la urgencia, en el carácter de "suma", al proyecto sobre fomento forestal que modifica y extiende los incentivos a la forestación establecidos en el decreto ley N° 701 (boletín Nº 8.603-01).
--Se tiene presente la nueva calificación y se manda agregar el documento a sus antecedentes.
Oficios
Dos de la Honorable Cámara de Diputados:
Con el primero informa que aprobó las enmiendas propuestas por esta Corporación al proyecto de ley que introduce modificaciones en el Código Civil y en otros cuerpos legales con el objeto de proteger la integridad del menor en caso de que sus padres vivan separados (boletines Nº 5.917-18 y 7.007-18, refundidos), con excepción de la sustitución del artículo 1º, Nº 1 (Nº 2 del Senado), que desechó, y comunica la nómina de las señoras y los señores Diputados que integrarán la Comisión Mixta que ha de formarse según lo establece el artículo 71 de la Constitución Política de la República.
--Se toma conocimiento y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 del Reglamento del Senado, se designa a los miembros de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento para que integren la referida Comisión Mixta.
Con el segundo expone que dio su aprobación a las enmiendas propuestas por el Senado al proyecto que perfecciona las disposiciones introducidas por la ley Nº 20.568, sobre inscripción automática y que modernizó el sistema de votaciones (boletín Nº 8.819-06).
--Se toma conocimiento y se manda archivar el documento junto con sus antecedentes.
Del Excelentísimo Tribunal Constitucional:
Envía copia autorizada de la sentencia definitiva pronunciada en la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 86 del decreto ley Nº 3.500, de 1980, que establece nuevo sistema de pensiones.
--Se toma conocimiento y se manda archivar el documento.
Del señor Contralor General de la República:
Da respuesta a petición, remitida en nombre del Senador señor Bianchi, para que se informe el sentido y alcance del vocablo "insumos" y de la expresión "insumos de la zona", según se utilizan en el inciso tercero del artículo 1º de la ley Nº 18.392.
Del señor Ministro de Agricultura:
Remite informe ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal sobre medidas adoptadas para prevenir incendios forestales en la provincia de Tierra del Fuego, materia consultada en nombre del Senador señor Kuschel.
Da contestación a solicitud, remitida en nombre del Senador señor Uriarte, respecto de la posibilidad de incrementar recursos asignados a programas de riego en la Región de Coquimbo con cargo a la Ley de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2013.
De la señora Ministra Directora del Servicio Nacional de la Mujer:
Adjunta copia oficial del documento denominado "Observaciones finales sobre los informes periódicos quinto y sexto, adoptadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en su 53º período de sesiones (1º a 19 de octubre de 2012)".
Del señor Subsecretario de Telecomunicaciones:
Responde solicitud de antecedentes, enviada en nombre del Senador señor García, relativa a petición de subsidio fiscal y a la entrega de una nueva frecuencia hecha por el representante legal y director de la Radio Comunitaria Pelom, de la comuna de Padre Las Casas.
De la señora Directora del Servicio Electoral (S):
Remite cronograma de actividades de las elecciones primarias a realizarse el día 30 de junio del año en curso y, asimismo, el de las elecciones presidencial y parlamentarias que se celebrarán el domingo 17 de noviembre del presente año.
De la señora Superintendente de Servicios Sanitarios:
Da respuesta a petición de antecedentes, cursada en nombre de la Senadora señora Alvear, acerca del convenio suscrito por las empresas AES Gener S.A. y Aguas Andinas S.A., y de su impacto en el abastecimiento de agua potable para los habitantes de la Región Metropolitana.
Del señor Intendente Regional de La Araucanía:
Atiende solicitud de información, cursada en nombre del Senador señor García, referente a estado de avance del "Nuevo Proyecto Educativo Escuela Llaima de Temuco".
Del señor Alcalde (S) de la Ilustre Municipalidad de Temuco:
Responde solicitud de información, enviada en nombre del Senador señor García, respecto del estado de avance del "Nuevo Proyecto Educativo Escuela Llaima de Temuco".
Del señor Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de Atacama:
Contesta solicitud de información, remitida en nombre de la Senadora señora Allende, atinente al proyecto "Terminal de Buses Rodoviario de Copiapó", en lo que concierne a esa dependencia.
--Quedan a disposición de los señores Senadores.
Moción
De la Senadora señora Pérez San Martín, con la que inicia un proyecto de ley que concede la nacionalidad chilena, por especial gracia, al señor David Feuerstein (boletín Nº 8.894-07).
--Pasa a la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía.
El señor PIZARRO (Presidente).- Terminada la Cuenta.
Procederé a suspender la sesión con el objeto de celebrar una reunión especial de Comités.
Ruego a sus representantes dirigirse a la sala de la Presidencia.
Se suspende la sesión.
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--Se suspendió a las 10:19.
--Se reanudó a las 10:52.
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El señor PIZARRO (Presidente).-
Continúa la sesión.
ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL CONTRA MINISTRO DE EDUCACIÓN, SEÑOR HARALD BEYER BURGOS
El señor PIZARRO (Presidente).-
Señores Senadores, la presente sesión ha sido convocada para ocuparse de la acusación constitucional presentada por la Cámara de Diputados en contra del Ministro de Educación, señor Harald Beyer Burgos.
Escucharemos, en primer lugar, la relación del señor Secretario General y, seguidamente, a los Diputados miembros de la Comisión Especial que formalizarán la acusación.
Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).-
Gracias, señor Presidente.
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 192 del Reglamento del Senado, efectuaré una sucinta relación de la acusación constitucional entablada en contra del Ministro de Educación, don Harald Beyer Burgos.
A) ANTECEDENTES.-
-Con fecha miércoles 20 de marzo del presente año, diez señores Diputados presentaron ante la Honorable Cámara de Diputados una acusación constitucional en contra del Ministro de Educación, don Harald Beyer Burgos.
-Se dio cuenta de la acusación en sesión de la Cámara de Diputados celebrada el mismo día 20 de marzo, y conforme a lo dispuesto en los artículos 38 de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, y 305 del Reglamento de esa Corporación, se procedió a elegir, en esa misma sesión y por sorteo, con exclusión de los Honorables parlamentarios acusadores y de los miembros de la Mesa, una Comisión de cinco Diputados para que informara si era procedente o no tal acusación. La elección recayó en los Diputados señoras Carolina Goic y Mónica Zalaquett y señores Fuad Chahín, Cristián Letelier y Gastón Von Mühlenbrock. Al día siguiente el Presidente de la Cámara de Diputados citó a la Comisión para que se constituyera y eligiera a su Presidente, lo que se hizo, resultando elegido en tal calidad el Diputado señor Cristián Letelier, por mayoría de votos.
-En cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 39 de la ley N° 18.918, con fecha 21 de marzo se procedió a notificar personalmente al señor Ministro de Educación, entregándole copia íntegra del libelo acusatorio.
B) CAUSAL DE LA ACUSACIÓN.-
La causal invocada en la acusación constitucional es una de las previstas en la letra b) del número 2) del artículo 52 de la Carta Fundamental, esto es, infringir la Constitución o las leyes o haber dejado estas sin ejecución.
Los acusadores indican que el señor Ministro acusado ha infringido la Constitución y ha dejado las siguientes leyes sin ejecución: ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; ley N° 18.956, Orgánica del Ministerio de Educación; ley N° 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo; decreto con fuerza de ley N° 1, de 3 de enero de 1981, que fija normas sobre universidades; decreto con fuerza de ley N° 2, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370, General de Educación, y la ley N° 20.129, que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.
En particular, acusan al señor Ministro de haberse abstenido notoriamente de disponer, con especial énfasis en la aplicación del principio de oportunidad, todas las gestiones correspondientes a dar curso a procesos administrativos o judiciales referidos a las denuncias presentadas ante él, tanto por particulares como por autoridades administrativas, dejando con ello sin cumplir lo mandatado por el artículo 61, letra k), del Estatuto Administrativo, que establece que serán obligaciones de cada funcionario:
"k) Denunciar ante el Ministerio Público o ante la policía si no hubiere fiscalía en el lugar en que el funcionario presta servicios, con la debida prontitud, los crímenes o simples delitos y a la autoridad competente los hechos de carácter irregular, especialmente de aquellos que contravienen el principio de probidad administrativa regulado por la ley N° 18.575".
C) CAPÍTULOS ACUSATORIOS.-
La acusación está fundada en tres capítulos acusatorios, los que, según los acusadores, configuran la causal de infringir la Constitución o las leyes o haber dejado estas sin ejecución: 1) Infracción al principio de probidad; 2) No ejercer un control jerárquico permanente sobre los órganos sometidos a su dependencia, y 3) Omisión del cumplimiento de las obligaciones ministeriales, particularmente la de fiscalizar las actividades del sector del Ministerio de Educación.
1) Primer capítulo de la acusación. Infracción al principio de probidad.
Respecto de este capítulo, los acusadores señalan que desde su nombramiento "el señor Ministro ha comprometido la correcta observancia en el ejercicio de su cargo a través de expresiones no exentas de contradicciones en torno a las facultades que tiene su cartera, y en las que ha desconocido a un Poder del Estado en su labor fiscalizadora".
Manifiestan que "en un primer ámbito, el Ministro Sr. Beyer ha infringido el principio de probidad en la dimensión de falta de veracidad como se desprende de sus propias declaraciones en torno a las facultades que tiene su cartera para fiscalizar y sancionar a las instituciones de educación superior". Agregan: "A mayor abundamiento, esto demuestra los embustes y maniobras deliberadas para sostener la necesidad para la aprobación de un proyecto de ley atendida una supuesta falta de facultades".
Mencionan declaraciones del Sr. Ministro afirmando que "El Mineduc tiene pocas atribuciones de fiscalización en esta materia, y actúa en función de las acusaciones que le llegan" y que el Ministerio "no tiene facultades específicas para fiscalizar las universidades, institutos profesionales, centros de formación técnica u otros, como sí lo tienen las Superintendencias".
Añaden los acusadores que sin embargo, y paralelamente a estos hechos, el señor Ministro habría dado curso a una auditoría a la Universidad del Mar, en sus aspectos académicos y financieros, por presuntas irregularidades, en el marco de una investigación originada por denuncias que habría recibido. Agregan que por ello el señor Ministro expresó: "Hasta ahora no hemos recibido ningún informe financiero de las instituciones, pero nosotros lo pedimos. Tenemos todas las facultades legales para hacerlo, y esperamos que lleguen oportunamente, y una vez que lleguen, nosotros queremos transparentar toda esa información para que la comunidad pueda analizarla, más allá de los análisis que nosotros hagamos".
Puntualizan que "Los hechos señalados revelan una evidente falta de veracidad en las declaraciones del Ministro, así como una grave descoordinación entre los órganos del Ministerio". Añaden que es necesario precisar que el señor Ministro en un principio manifestó que no tenía facultades para investigar las denuncias, privadas y públicas, que se habían realizado a la fecha, para luego instar a diversos procedimientos administrativos tendientes a recabar antecedentes. Así, precisan, "ha afectado gravemente la fe pública, pues ha creado un clima de incerteza jurídica, excusándose infundadamente de ejercer sus facultades, instando, además, a la aprobación de un proyecto de ley que, en su opinión, le otorgaría las herramientas necesarias para fiscalizar, lo cual no puede ser congruente con la investigación recaída en la Universidad del Mar.".
Agregan que en un segundo aspecto del principio de probidad, en la dimensión que se refiere a las actuaciones del señor Ministro, reviste importancia señalar con claridad los actos que ha ejecutado deficiente o tardíamente. Lo anterior cobraría sentido "si se tiene presente que la incorporación al texto constitucional del principio de probidad como imperativo de conducta en todas las actuaciones de las autoridades tiene entre sus objetivos fundamentales el resguardo de la fe pública". A su vez, puntualiza la acusación "este factor es esencial como componente de fortaleza institucional, que se manifiesta en un actuar que genere credibilidad y confianza en las instituciones y las normas que la fundamentan. Por ello, es que este principio demanda un desempeño honesto y leal en la perspectiva de hacer primar el interés general por sobre intereses particulares, en este caso, la falta de veracidad, las omisiones y luego actuaciones tardías" -señalan los acusadores- "que han generado una grave afectación de derechos en materia de educación de miles de estudiantes".
Añaden que a lo anterior se sumarían "las ausencias reiteradas a las citaciones que le ha hecho la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados para informar sobre el avance del proceso de cierre y que los actos de su Cartera han estado en variadas ocasiones marcados por un evidente retraso en su dictación, en particular la situación de varios reglamentos en materia de educación superior que no habrían sido dictados en la fecha estipulada".
Los acusadores concluyen que los hechos señalados demuestran que el señor Ministro ha infringido la Constitución y las leyes en lo referido al respeto que le debe conferir al principio de probidad "el cual exige un desempeño honesto, eficiente y eficaz de la función pública" con la debida "expedición en el cumplimiento de las funciones legales".
Respecto de este primer capítulo, los acusadores señalan que las normas legales vulneradas serían los artículos 1°, 2°, 3°, 52, 53 y 55 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; el artículo 54 de la ley N° 19.653; los artículos 1°, 2° y 2° bis de la ley N° 18.956, Orgánica del Ministerio de Educación, y los artículos 175, 176 y 177 del Código Procesal Penal.
2) Segundo capítulo de la acusación. No ejercer un control jerárquico permanente sobre los órganos sometidos a su competencia.
Los acusadores se refieren a diversas actuaciones y omisiones del señor Ministro respecto de dos órganos que dependen del Ministerio de Educación, cuales son: la División de Educación Superior y el Servicio de Información de la Educación Superior, según los antecedentes recogidos por la Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados sobre el funcionamiento de la educación superior.
A juicio de los acusadores, de los antecedentes "es posible concluir que al Jefe de la División de Educación Superior le constaban las vulneraciones a la prohibición del lucro que rige a las universidades; que, asimismo, dicho Jefe Superior de la División señaló que no había evidencia que le permitiera denunciar o investigar dichos ilícitos. Es más, señala la posibilidad de que el Ministerio pueda ejercer ciertas iniciativas en el evento que estas vulneraciones se produjeran, lo que se contradice abiertamente con lo mencionado por el Ministro en varias ocasiones en cuanto a mencionar que su Cartera no dispondría de las facultades necesarias para hacerlo. Que según lo informado por el Ministerio de Educación, la División de Educación Superior no ha ejercido las facultades que le provee la ley sobre hacer efectivo el imperio del Derecho en el ámbito del desarrollo de las universidades privadas del país. Que de la respuesta entregada a los profesores de la Universidad de Chile no se puede sino concluir que esta División siempre tuvo facultades para investigar, lo que constata una omisión importante durante un largo período de tiempo. A esto se agrega, según la acusación, la insuficiencia de la respuesta de ella, ya que pese a mencionársele órganos e instituciones particulares que fiscalizar, aduce que no se le señala concretamente dónde están las vulneraciones". Agregan los acusadores que de los antecedentes queda establecido que la División de Educación Superior depende jerárquicamente del Ministro, quien está facultado para impartirle órdenes e instrucciones. Que los incumplimientos en que incurrió la División de Educación Superior se deben principalmente a la política que toma el Ministerio en torno de los ilícitos denunciados en esta acusación, particularmente en su capítulo acusatorio primero. Añaden que estas flagrantes vulneraciones jurídicas se hubieran podido prevenir y remediar si es que se hubiera actuado conforme lo ordena el sistema jurídico, pero que, no obstante ello, y debido a la omisión del Ministro de fiscalizarlas, esta División permaneció en la inactividad.
Los acusadores sostienen que el señor Ministro ha dejado sin ejecución diversas normas legales y reglamentarias en relación con los órganos sometidos a su dependencia, lo que ha alterado sustancialmente el cumplimiento de las disposiciones sobre Educación Superior que le corresponden en su Cartera. De esta manera, los hechos en que ha incurrido el Ministerio hacen responsable a su titular de la causal constitucional de dejar sin ejecución las leyes.
Añaden que "De hecho, respecto de las mismas vulneraciones a la prohibición de las universidades de perseguir fines de lucro, el Jefe de la División de Educación Superior tenía pleno conocimiento sobre su ocurrencia, frente a lo cual no se realizó actuación o fiscalización alguna, y menos emanó una orden o instrucción del responsable de velar que estas normas se cumplan: el Ministro".
Señalan que en relación con este segundo capítulo de la acusación las disposiciones legales vulneradas serían la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado, el Estatuto Administrativo; la ley N° 18.956, Orgánica del Ministerio de Educación; la ley N° 20.129, que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la calidad de la Educación Superior y el decreto con fuerza de ley N° 2, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370, General de Educación.
3) Tercer capítulo de la acusación. Omisión del cumplimiento de las obligaciones ministeriales, particularmente, la de fiscalizar las actividades del sector del Ministerio de Educación.
Los acusadores afirman que de las conclusiones a que llegó la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados sobre el funcionamiento de la educación superior se puede desprender que tanto el actual Ministro de Educación, como los anteriores Ministros de la misma Cartera, han incumplido disposiciones constitucionales y legales, sobre todo con relación a su deber de fiscalizar las actividades de su sector.
Exponen que el trabajo de la Comisión arribó a consideraciones, conclusiones y proposiciones, en las cuales se pudo aseverar la existencia de un flagrante fraude a la ley, particularmente a las disposiciones del decreto con fuerza de ley N° 2, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley General de Educación. Dicho cuerpo legal prescribe, en su artículo 53, que las universidades, los institutos profesionales y los centros de formación técnica estatales sólo podrán crearse por ley. Las universidades que no tengan tal carácter deberán crearse conforme a los procedimientos establecidos en esta ley, y serán siempre corporaciones de Derecho Privado, sin fines de lucro para el efecto de tener reconocimiento oficial.
Los acusadores le asignan particular gravedad al hecho de que el Sistema de Información de la Educación Superior (SIES) no pudo entregar la información solicitada por esa Comisión en razón de que no disponía de ella, a pesar de que la ley así lo establece, y al hecho de que dicho Servicio es una entidad dependiente del Ministerio de Educación y que, por lo tanto, corresponde al titular de esa Cartera velar por el debido cumplimiento de las obligaciones del Servicio.
Hacen referencia, asimismo, a otra de las conclusiones de dicho informe, cual es que, según lo informado por el Ministerio de Educación, la División de Educación Superior y la Comisión Nacional de Acreditación, no se ha realizado, en 30 años de vigencia del sistema de educación superior privado, alguna fiscalización, auditoría o simple revisión, en orden a determinar la existencia de fines de lucro en alguna de las instituciones privadas que han lucrado con ventas millonarias o, bien, se ha dado a conocer lo ventajoso del negocio de la educación superior a través de estudios académicos, publicaciones y reportajes de investigación.
Los acusadores mencionan que se pudo constatar que ninguno de los Ministros de Educación, en particular el señor Beyer, han cumplido con su deber de fiscalizar las actividades de su respectivo sector.
Otra de las conclusiones que destacan es la de que el Ministerio de Educación no ha ejercido sus funciones legales con relación a solicitar a las instituciones de educación superior los antecedentes que deben entregar para la transparencia del sistema.
Precisan que, si bien el Ministro determinó llevar adelante las gestiones tendientes a arribar a la verdad y cumplir su rol fiscalizador, en tanto Ministro del ramo, y con ello tácitamente asumir que siempre ha contado con las atribuciones y herramientas suficientes para lograr este objetivo, no lo realizó con la debida prontitud prescrita por el artículo 61, letra k), del Estatuto Administrativo, lo que agrava aún más la falta en el incumplimiento de su deber de fiscalizar.
A juicio de los acusadores, las normas legales transgredidas en este tercer capítulo serían: la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; la ley N° 18.956, Orgánica del Ministerio de Educación; la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; el Estatuto Administrativo; el DFL N° 1, de 1981, que fija normas sobre universidades; el DFL N° 2, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370, General de Educación; la ley N° 20.129, que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Respecto de ellas citan los hechos constitutivos de cada transgresión, lo que los lleva a concluir que se configura la causal de infracción de las leyes o falta de ejecución de estas, toda vez que se advierten diversas prácticas ilegales que deberían haber sido pesquisadas, investigadas y sancionadas por el órgano competente, cual es el Ministerio de Educación.
Finalmente, los acusadores, en virtud de los antecedentes de hecho y de derecho invocados, solicitan que la Cámara de Diputados acoja la acusación constitucional "en conformidad al artículo 53 N° 1 de la Constitución Política de la República por dejar sin aplicación el artículo 3 letra b de la ley 20.502 y por haber infringido, abusando de sus facultades legales, los artículos 19 N° 1 y N° 5 de la Constitución", y solicitan que se tengan por acompañados los documentos que detallan, los que acreditan los fundamentos reseñados en lo principal del libelo.
D) CONTESTACIÓN.-
En primer lugar, en el escrito de contestación el señor Ministro de Educación desarrolla algunos conceptos generales relativos a la institución de la acusación constitucional para enfatizar que esta ha sido configurada como un instrumento de responsabilidad constitucional para sancionar en forma excepcional y con la debida proporcionalidad a ciertas autoridades, y concluye que en la presente acusación no hay hechos probados ni antecedentes sustentables que acrediten responsabilidad. A su juicio, solo hay acusaciones genéricas basadas en opiniones personales, artículos de prensa y otras noticias de conocimiento general de la ciudadanía que, bajo ningún respecto, puede sustentar ni demostrar una eventual vulneración de normas constitucionales o una conducta omisiva, como la que se alega.
En segundo término, de conformidad con el artículo 43 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, el señor Ministro plantea la cuestión previa de que la acusación no cumple con los requisitos que la Constitución Política señala. Sustenta esta cuestión previa en tres elementos: a) la responsabilidad constitucional sólo procede por actos imputables en forma personal a la autoridad, lo que no ocurriría en la especie; b) la acusación constitucional no es un juicio político, no obstante lo cual este caso se construye sobre la base de apreciaciones de mérito subjetivas de los acusadores, y c) la acusación adolece de errores de hecho, como carecer de antecedentes específicos que le sirvan de fundamento, lo que la torna inadmisible.
Cabe consignar que en la sesión de la Cámara de Diputados en que se conoció esta acusación la defensa del señor Ministro omitió formular la cuestión previa y procedió a contestar derechamente la acusación constitucional.
La contestación consta, básicamente, de tres partes: la primera constituye una especie de introducción; la segunda se refiere al marco jurídico que regula el sistema de educación superior y, específicamente, al rol fiscalizador del Ministerio de Educación, y la tercera parte se hace cargo de los tres capítulos contenidos en la acusación.
La primera parte desarrolla los conceptos fundamentales de la agenda para la educación superior que el señor Ministro ha promovido desde esa Secretaría de Estado. Este capítulo presenta un diagnóstico del actual sistema y resume las diversas iniciativas que él ha propiciado a fin de perfeccionarlo. Precisa el Secretario de Estado que su inclusión en esta contestación se debe a que los acusadores pretenden, por la vía de la acusación constitucional, hacer un juicio a un sistema que se ha desarrollado en Chile desde hace más de tres décadas.
En cuanto a lo primero, afirma que el Gobierno democrático que asumió en marzo de 1990 efectuó un análisis que no propuso un cambio brusco del modelo introducido por el régimen militar casi una década atrás, aunque sí enfatizaba la necesidad de reducir el peso del mercado. Agrega que se planteó un sistema mixto que lograse un equilibrio apropiado entre autonomía de las instituciones, mercado y supervisión de estas. Y se evaluaba al mercado como un positivo aliciente para el cambio institucional y el desarrollo del sistema. Pero no se esperaba que aquel asegurase automáticamente la calidad y la equidad de la enseñanza. Añade que una parte importante de las políticas de educación superior llevadas adelante por los Gobiernos de la Concertación descansaron en ese marco general y tuvieron un apoyo transversal. Atendido ese enfoque, acota, hubo un crecimiento acelerado del sector privado que explica las actuales cifras.
En este contexto -afirma la defensa- se presentan diversas deficiencias regulatorias. Una de ellas dice relación con la transparencia del sistema y la capacidad de fiscalización del Estado, particularmente de la posibilidad de verificar que las instituciones cumplan con la ley, sobre todo que las universidades sean, de modo efectivo, sin fines de lucro. Precisa que para corregir este aspecto se ha planteado por el actual Gobierno el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación Superior.
Sostiene que la segunda dimensión que requiere atención es la calidad del sistema de educación superior. Sobre el particular, destaca que se ha iniciado el trámite de otra iniciativa legal que, por un lado, promueve un modelo donde las instituciones de educación superior se acrediten por un período de seis años o no se acrediten y, por otro, se asegure una evaluación integral de ellas.
Asevera que el desarrollo de una institucionalidad apropiada que asegure mayor transparencia en la educación superior, que le entregue una mejor capacidad de fiscalización al Estado y que eleve los estándares de desempeño exigibles a las instituciones de educación superior es un paso fundamental para asegurar un sistema que, respetando la diversidad institucional, garantice proyectos académicos de mejor calidad a los estudiantes.
Al concluir esta parte, la defensa menciona otros temas que integran la agenda de reforma a la educación superior, tales como el financiamiento estudiantil, el financiamiento de las instituciones, la duración de las carreras, el sistema de admisión, los gobiernos universitarios, elementos que, a su juicio, conforman una robusta agenda reformadora y, también, la más profunda de las últimas décadas.
A continuación, el señor Ministro aborda, como primer aspecto del análisis de fondo de la acusación, el marco jurídico que regula el sistema de educación superior y, específicamente, el rol fiscalizador del Ministerio de Educación.
Considera que ello es un asunto de vital importancia, pues gran parte de la acusación se construye sobre la base de que él habría faltado a la verdad al negar la existencia de potestades fiscalizadoras que supuestamente tendría el aparato público y, en igual línea, de que habría dejado de aplicar la ley por no haberlas ejercido oportunamente.
En esta materia, la defensa se refiere, primeramente, a las facultades de fiscalización del Ministerio en lo relativo a las instituciones de educación superior.
Al respecto, hace presente que el sistema de educación superior chileno se encuentra construido sobre la base de la autonomía de las instituciones educacionales, lo que deja al aparato del Estado con un papel hasta ahora muy reducido.
Resalta que, en virtud del principio de autonomía -de amplio reconocimiento constitucional y legal- las entidades de educación superior cuentan con la necesaria libertad para organizarse del modo que estimen más conveniente. Así, pueden decidir acerca de sus propios actos y determinar la forma de su administración, fijándose los objetivos o fines que desean alcanzar por sí mismas, sin injerencia de personas ni de autoridades ajenas a la entidad.
Luego se refiere a las atribuciones específicas de fiscalización de ese Ministerio en materia de educación superior. A este respecto, dice que, en forma consistente con la autonomía universitaria, a esta Cartera le corresponde, de acuerdo con la ley N° 18.956, una función acotada en el control de las instituciones de educación superior. Esto se traduce en la obligación genérica de estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y de velar por su cumplimiento.
Enfatiza que esa ley no señala la forma en que el Ministerio ha de velar por el cumplimiento de las instituciones de educación superior de las normas legales ni le confiere a esa Cartera ninguna atribución específica para la fiscalización en esta materia.
Agrega que la ley N° 20.129, que establece el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, faculta a la División de Educación Superior para recoger el conjunto básico de información que ella determine, y pone de relieve que, a diferencia de lo que ocurre con otros organismos dotados de facultades amplias de fiscalización, la referida normativa no confirió a la División ninguna otra atribución de naturaleza inspectiva para fiscalizar el funcionamiento de las instituciones.
En cuanto a las facultades del Ministerio para sancionar a instituciones de educación superior, expresa que nuestro ordenamiento jurídico solo lo permite en caso de que las instituciones no hayan sido capaces de cumplir con los objetivos y fines impuestos por ellas mismas, de que no hayan sido capaces de autogobernarse en la forma establecida por sus propios estatutos, o bien, de que realizaran actividades contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad nacional.
En síntesis, resalta que, en caso de configurarse alguna de las causales establecidas en la ley, el Ministerio de Educación solo podría sancionar el actuar de una universidad con la revocación del reconocimiento oficial del total o de una parte de ella, con la consecuente pérdida de su personalidad jurídica si correspondiere, sin que resultara factible la aplicación de una sanción intermedia. Y reitera que, salvo la posibilidad de requerir la información a que se refiere la ley N° 20.129, la legislación no le otorga al Ministerio facultades fiscalizadoras expresas. De manera que su potestad sancionatoria, que es muy acotada, solo puede o debe ejercerse en presencia de antecedentes graves y calificados que hagan procedente el cierre de una institución.
En relación con los procedimientos por seguir y las sanciones por aplicar, explica que, en la práctica, el legislador no se ha ocupado de determinar las modalidades específicas del ejercicio de la potestad fiscalizadora y por eso ha debido recurrirse a una reglamentación general que carece de la suficiente densidad y no contempla los mecanismos y herramientas propios de una institución fiscalizadora.
Reitera que el Ministerio de Educación solo puede, previo acuerdo del Consejo Nacional de Educación y luego de haberse escuchado a la parte afectada, proceder a la revocación del reconocimiento oficial y a la cancelación de la personalidad jurídica de un establecimiento de educación superior, ya sea por completo o en parte.
Por lo expuesto, deja constancia de que, cumpliendo con su deber de proponer normas aplicables al sector de la educación superior, y ante la debilidad del marco regulatorio aplicable a las universidades y la carencia de atribuciones para fiscalizarlas adecuadamente, se presentó al Congreso Nacional, en noviembre del año 2011, el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación Superior.
Enseguida, el señor Ministro efectúa una extensa descripción de los contenidos de dicha iniciativa y de la discusión que hasta ahora ha habido en torno a ella.
Resalta especialmente el rol fiscalizador de esta nueva entidad, sus funciones y atribuciones fiscalizadoras, las infracciones que tipifica y las sanciones que contempla.
Agrega que el referido proyecto también modifica la ley N° 20.129, en lo que se refiere a la información que deben entregar las instituciones de educación superior a esa Secretaría de Estado, y la Ley General de Educación para incorporar nuevas normas sobre composición de los órganos de administración de las universidades que no tengan carácter estatal, estableciendo la obligación de contar con miembros independientes.
A continuación, el señor Ministro se hace cargo de los tres capítulos de la acusación aprobados por la Cámara de Diputados.
El primero de ellos le imputa haber infringido el principio de probidad.
A este respecto, afirma que son falsas las imputaciones que se le formulan: en esencia, faltar a la verdad y tardar en la dictación de normas reglamentarias.
En cuanto a lo primero, sostiene que nunca ha mentido en el desempeño de su función, en ningún ámbito y específicamente en aquel que es objeto de críticas por parte de los acusadores.
Asegura que tampoco ha incurrido en violación a los principios de eficacia y eficiencia en la dictación de los reglamentos a que se alude en la acusación. Agrega que, además, debe tenerse presente que esa imputación consistiría en la transgresión de deberes genéricos que pesan sobre todo funcionario público, de modo que no corresponde a un ilícito específico de los que justifican el ejercicio de una acusación constitucional.
Afirma, asimismo, que la acusación tergiversa mañosamente algunas de sus declaraciones a la prensa, toda vez que nunca ha sostenido que el Ministerio carezca de facultades de fiscalización, sino que se ha limitado a decir que esas facultades son restringidas. E insiste en que el Ministerio no cuenta con herramientas específicas de fiscalización sobre las universidades.
Igualmente, considera desproporcionadas las acusaciones sobre "embustes y maniobras deliberadas para sostener la necesidad para la aprobación de un proyecto de ley" (el que crea la Superintendencia de Educación Superior). Al contrario, reitera que resulta fundamental la aprobación de la iniciativa que crea esa entidad, pues ella dotará al Ministerio de una potestad fiscalizadora que hoy no tiene.
Respecto del segundo elemento de este capítulo acusatorio, consistente en no haber dictado o haber demorado la dictación de reglamentos, el Secretario de Estado hace presente, en primer lugar, que el reglamento que se echa de menos y, además, los establecidos en la ley N° 20.129 son responsabilidad de la Comisión Nacional de Acreditación, órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, por lo que no cabe hacer extensible responsabilidad en ello al acusado.
En segundo término, el Ministro sostiene que la acusación califica como tardío el ejercicio de la potestad reglamentaria, siendo que hizo gestiones para subsanar defectos no imputables a él y permitir el despacho de decretos o reglamentos. Además, la acusación califica como tardío el ejercicio de una potestad que la ley ha radicado en un organismo autónomo, independiente de esa Cartera de Estado. Finalmente, indica que el supuesto retraso en la dictación de reglamentos no impidió la aplicación de las reglas legales respectivas ni afectó el pleno ejercicio de los derechos de los estudiantes.
Por último, expresa que tampoco resulta acertada la afirmación relativa a haber dejado sin ejecución las leyes, ya que, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, no cabe supeditar la vigencia y aplicación de las leyes indicadas a la dictación de los reglamentos en cuestión.
Luego, el señor Secretario de Estado se hace cargo del segundo capítulo acusatorio, que le atribuye "falta de control jerárquico sobre los órganos bajo su dependencia", en concreto, sobre la División de Educación Superior y el Servicio de Información de la Educación Superior.
En lo tocante a ese aspecto, manifiesta que no hay antecedente alguno que permita sostener fundadamente que las autoridades del Ministerio incurrieron en transgresiones a la ley. Menos aún, añade, podría reprochárseles la falta de ejercicio de facultades jerárquicas sobre el personal de esa Cartera.
Explica que, legalmente, a la Subsecretaría de Educación le corresponde la coordinación de los órganos y servicios públicos del sector y, también, ejercer la administración interna del Ministerio. Además, la ley dispone que el Subsecretario de Educación es el jefe administrativo de la Cartera y tiene a su cargo la coordinación y el control interno de las unidades integrantes de la Subsecretaría.
Agrega que, dentro de esta última se encuentra la División de Educación Superior, y que el Servicio de Información de la Educación Superior es una entidad dependiente de la División de Educación Superior.
Plantea que lo expuesto muestra que el Ministerio posee una estructura organizacional compleja, al interior de la cual diversas autoridades están dotadas de poder de decisión en relación con aspectos parciales de los asuntos educacionales. Esta distribución interna de competencias determina los límites del control jerárquico que normalmente compete a las autoridades superiores. En el caso del Ministerio de Educación, sostiene que hay unidades desconcentradas en las cuales radica directamente la resolución de determinados asuntos en una autoridad inferior, sobre la cual la superior carece de herramientas de control jerárquico.
En síntesis, postula que, en la especie, no es posible atribuir al Ministro de Educación poderes jerárquicos directos sobre la División de Educación Superior y los servicios dependientes de ella.
Concluye su defensa en este punto al afirmar que la imputación en orden a que el Ministro Beyer habría dejado sin ejecución determinadas leyes no expresa un solo acto o serie de actos que constituirían la omisión. Agrega que, muy por el contrario, él ha ejercido al máximo las atribuciones legales y ha desplegado plenamente el marco legal en la materia.
Expresa que en este aspecto se recurre a una serie de generalidades, a tal punto de llegar a decir que "se deben agregar otras facultades en específico contenidas en otros cuerpos legales". ¿Cuáles? ¿En qué cuerpos legales?, se pregunta.
En tal sentido, recuerda que la Constitución expresa de manera categórica que la procedencia de la acusación constitucional se encuentra supeditada a la existencia de una efectiva, concreta y determinada infracción u omisión de ley.
Por último, el señor Ministro aborda el tercer capítulo acusatorio, que le atribuye "omisión del cumplimiento de las obligaciones ministeriales, especialmente la de fiscalizar las actividades del sector del Ministerio de Educación".
Sobre ese punto, hace presente que, en opinión de los acusadores, él habría incumplido sus obligaciones legales, particularmente la de fiscalizar las actividades de las instituciones de educación superior. En especial, que él habría estado en conocimiento de la existencia de lucro en las universidades y que no habría ejercido las facultades fiscalizadoras que le entrega la ley.
El señor Ministro afirma que esas imputaciones carecen de toda seriedad y demuestran desconocimiento de las competencias de la Secretaría de Estado en la materia.
En este tema expone que los acusadores formulan, por una parte, algunas referencias, más bien escasas, a situaciones particulares en las cuales determinadas universidades estarían vulnerando la normativa legal, al repartir utilidades entre sus dueños. Pero, por otro lado, aseveran que algunas casas de estudio -en un número absolutamente indeterminado- estarían incumpliendo la normativa, al burlar la finalidad no lucrativa que la ley les exige, y solicitan que el Ministerio de Educación las fiscalice.
En cuanto a lo primero, el Ministro señala que los antecedentes presentados no alcanzan el estándar suficiente, conforme al debido proceso, para impulsar la actividad sancionatoria del Estado, como pretenden los redactores de la acusación constitucional.
Informa, asimismo, que, sin perjuicio de lo anterior, esa Secretaría de Estado ha solicitado información a las diversas instituciones de educación superior, precisamente con el objeto de indagar sobre la situación académica y financiera de las universidades y verificar si cumplen o no con las exigencias legales. Más todavía, existen numerosas investigaciones y procesos en contra de determinados planteles de educación superior, sin que pueda decirse, en modo alguno, que esta autoridad o el Ministerio hayan incurrido en omisión alguna de sus deberes legales y constitucionales.
Respecto de las denuncias no asociadas a infracciones específicas, sino que referidas a una situación generalizada de búsqueda de lucro en las instituciones privadas de educación superior, el Secretario de Estado expresa que su Cartera debe actuar sobre la base de denuncias de posibles infracciones serias y plausibles, es decir, referidas a hechos concretos y formales cometidos por agentes claramente identificados. En ningún caso una denuncia genérica, que acuse el mal funcionamiento en general del sistema de educación superior, puede entenderse apta para provocar la intervención fiscalizadora y sancionadora del Ministerio de Educación.
En relación con lo anterior, manifiesta que, en realidad, aquí hay un desafío profundo, sumamente complejo, de larga data, y frente al cual el Estado no ha reaccionado adecuadamente durante los últimos 30 años.
Agrega que, si bien la acusación contiene imputaciones de responsabilidad por omisión, no puede referirse al incumplimiento de deberes genéricos, sino al de deberes específicos y directamente asignados por el ordenamiento jurídico al funcionario que los omite.
Asegura que, en este caso, en cambio, existe una confusión entre la responsabilidad por omisión del Ministro y la responsabilidad institucional del Estado, responsabilidad que el acusado está corrigiendo por primera vez en dos décadas. Por el contrario, añade, una acusación constitucional bien formulada habría buscado imputar omisiones específicas en su contra, lo cual no ha sido posible por la sencilla razón de que ellas no existen.
En efecto, agrega, la respuesta adecuada a la problemática profunda que nos ocupa ha sido la presentación del proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación y la Agencia Nacional de Acreditación.
Explica el señor Beyer que esa iniciativa entrega facultades a la autoridad para fiscalizar apropiadamente a las instituciones de educación superior y, además, crea un órgano específicamente dedicado a la materia y le otorga las herramientas y los recursos necesarios para que dichas facultades puedan ser ejercidas en forma debida y con efectividad.
Continúa su defensa con la afirmación de que, en la especie, no hay vulneración de las normas invocadas, sino que, por el contrario, él ha buscado en todo momento dar cumplimiento a la normativa del sector, así como a los principios y a las reglas legales y constitucionales que rigen las actuaciones de los órganos del Estado.
Sostiene que su actuación no ha sido negligente, toda vez que ha ejercido las atribuciones de fiscalización que le otorga la ley y presentado diversas iniciativas legislativas, de tal modo que dicha fiscalización pueda llevarse a cabo más cumplidamente.
Asegura que sí se ha fiscalizado el actuar de las instituciones privadas de educación superior, y que existe un número importante de procesos e investigaciones iniciados en contra de determinadas universidades.
Reitera la total inadecuación e ineptitud de las denuncias presentadas, pues, a su juicio, se trataría de una petición genérica, fundada en retazos de información periodística y meras especulaciones, y cuya verdadera satisfacción solo puede llevarse a cabo por medio de una reforma profunda a las facultades de fiscalización y sanción del Estado, objetivo que se ha buscado por un medio más idóneo, cual es el de presentar un proyecto de ley a fin de proponer la creación de una Superintendencia de Educación Superior.
Luego insiste en que la acusación constitucional procede por actuaciones jurídicamente imputables de modo personal a la autoridad acusada, sin que pueda responsabilizarse al acusado por falencias en el funcionamiento general del sistema educativo chileno.
Finalmente, reitera que la sola presentación de una denuncia no hace inmediatamente exigible por parte de los denunciantes una aplicación automática de las sanciones solicitadas -menos aún si la denuncia no cumple siquiera con los más mínimos estándares de especificidad, y como señala la propia acusación: "no dice relación con denunciar concretamente a alguna institución"-, pues para que ello opere se hace necesario que se acredite fehacientemente la comisión de un ilícito, cumpliéndose todas las reglas del debido proceso.
Concluye pidiendo que se tengan por presentados sus descargos y, en definitiva, se desestime esta acusación.
E) Cabe consignar que la Comisión de la Cámara de Diputados encargada de analizar la procedencia de la acusación celebró su sesión constitutiva en el período anterior a la contestación de la acusación y cinco sesiones después de contestada. En la última sesión se votó la acusación, resolviéndose que ella no procedía, por tres votos a favor de la improcedencia y uno en contra. La Comisión dejó constancia de que ha llegado a la convicción de que se deben acoger las cuestiones previas formuladas por la defensa del Ministro señor Harald Beyer, toda vez que se estima que la acusación constitucional presentada en su contra no reúne los requisitos mínimos exigidos por nuestro ordenamiento constitucional para su interposición.
La Cámara de Diputados, en sesión celebrada el 4 de abril en curso, procedió a votar la acusación, a la que se dio lugar por 58 votos contra 56.
Este resultado fue comunicado por la Cámara al Senado, así como la designación de los Diputados señores Fuad Chahín, Manuel Monsalve y Marco Antonio Núñez para proseguir y formalizar la acusación.
El Senado debe conocer de esta acusación en virtud de lo dispuesto en el artículo 53, N° 1), de la Constitución Política de la República, norma según la cual le corresponde resolver como jurado, limitándose a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa. La declaración de culpabilidad debe ser pronunciada por la mayoría de los Senadores en ejercicio.
Por último, cabe hacer presente que en conformidad con lo dispuesto en los artículos 51 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y 196 del Reglamento del Senado, cada capítulo de la acusación debe votarse separadamente.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Siguiendo con lo establecido en la citación, que señala que hoy en la mañana corresponde escuchar la relación del señor Secretario y a los señores parlamentarios que han sido designados por la Cámara de Diputados para formalizar la acusación ante el Senado, la parte acusadora dispone de un máximo de dos horas.
En seguida, la defensa del señor Ministro, a partir de las 15:30, podrá hacer uso también de dos horas. Y luego para la réplica y la dúplica se destinará una hora a cada una.
En cuanto a la parte acusadora, va a intervenir en primer lugar el Diputado señor Núñez, después el Diputado señor Monsalve y finalmente el Diputado señor Chahín.
Tiene la palabra el Diputado señor Núñez, por 30 minutos.
El señor NÚÑEZ (Diputado acusador).-
Señor Presidente, Honorable Senado, comparezco en el día de hoy en mi condición de Diputado integrante de la Comisión acusadora encargada de sostener ante ustedes los fundamentos que sustentan la acusación constitucional que la Honorable Cámara de Diputados ha declarado haber lugar, conforme al artículo 52, N° 2), letra b), de la Constitución Política de la República, en contra del Ministro de Educación señor Harald Ricardo Beyer Burgos, en razón de haber infringido la Constitución, las leyes, y de dejar estas últimas sin ejecución.
Relataré cronológicamente los hechos que sustentan la acusación constitucional en contra del Ministro de Educación.
Los Diputados que me prosiguen en el uso de la palabra detallarán los tres capítulos que fundamentan esta acusación; a saber: infracción al principio de probidad, no ejercer el control jerárquico permanente sobre los órganos de su dependencia y omisión de fiscalizar las actividades del Ministerio de Educación.
Desde el nombramiento del Ministro de Educación Harald Beyer, con fecha 29 de diciembre del 2011, varios han sido los eventos que ameritaron formarnos la convicción acerca de la pertinencia de deducir acusación constitucional en su contra.
A modo de resumen, procederé a exponer ante ustedes los principales hitos que determinaron llevar a efecto las gestiones pertinentes, a fin de restablecer el Estado de Derecho, vulnerado sistemáticamente en el actuar del señor Ministro.
Primero, con fecha 15 de junio de 2011, en virtud de una solicitud presentada a la Cámara de Diputados por 52 señoras y señores Diputados, se requirió a dicha Corporación crear una Comisión investigadora en conformidad a lo prescrito en los artículos 52, N° 1), letra c) de la Constitución Política y de los artículos 297 y siguientes del Reglamento, con la finalidad de que dé inicio a las investigaciones relacionadas con el funcionamiento de la educación superior; que realice una revisión a fondo del sistema y su forma de ingreso; que determine la legalidad del instrumento utilizado por las universidades para lucrar con la educación superior; que evalúe los conflictos de interés que puedan existir; a su vez, que evalúe el financiamiento de las universidades públicas, la rendición de cuentas respecto de los dineros aportados por el Fisco de Chile y recabe información sobre todo lo que estime necesario, recibiendo para tales efectos a estudiantes, rectores, inmobiliarias, consorcios internacionales y demás actores involucrados, y que, finalmente, proponga todo lo que considere pertinente para mejorar el sistema de educación superior de Chile, y en particular la educación superior estatal.
Segundo, con fecha 6 de julio de 2011, por medio del oficio N° 9.555, de la Honorable Cámara de Diputados, se instruyó la creación de la Comisión investigadora referida a lo solicitado por 52 señoras y señores Diputados.
Dicha Comisión celebró 25 sesiones entre el 9 de agosto de 2011 y el 18 de junio de 2012 y recibió en audiencia a más de 70 invitados relacionados con la materia, incluyendo Ministros y altos funcionarios del Estado, representantes de estamentos académicos, estudiantiles, sindicales, así como a expertos independientes.
Todo este trabajo arribó a consideraciones, conclusiones y proposiciones, en las cuales se pudo aseverar la existencia de fraude a la ley, particularmente a las disposiciones del decreto con fuerza de ley N° 2, publicado en 2010, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Educación.
Dicho cuerpo legal, en el inciso primero de su artículo 53 prescribe: "Las universidades, los institutos profesionales y los centros de formación técnica estatales sólo podrán crearse por ley. Las universidades que no tengan tal carácter, deberán crearse conforme a los procedimientos establecidos en esta ley, y serán siempre corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro para el efecto de tener reconocimiento oficial".
A mayor abundamiento, con fecha 14 de diciembre de 2011, el señor Contralor General de la República, Ramiro Mendoza, en la sesión 11ª de dicha Comisión, expresó: "efectivamente, las potestades fiscalizadoras, normativas y reguladoras del sector las tiene el Ministerio de Educación". Más adelante, afirmó: "efectivamente hay una función fiscalizadora, reguladora del sector, que no se ha aplicado", en alusión al sector educación.
De este modo, señor Presidente, dicha autoridad reconoce que estas facultades corresponden al Ministerio de Educación, y en particular a su titular, pero que este no estaría cumpliendo con su deber.
Refuerza esta idea lo señalado por el entonces Ministro de Justicia señor Teodoro Ribera, con fecha 28 de septiembre del 2011, en la sesión 4ª de la Comisión investigadora: "en cuanto a la fiscalización y supervisión de las entidades de educación superior, éstas también corresponden al Ministerio de Educación".
Tercero, con fecha 2 de septiembre de 2011, los abogados y académicos de la Universidad de Chile Carola Canelo Figueroa, Miguel González Lemus y Joaquín Polit Corvalán presentaron una solicitud señalando que "se fiscalice el cumplimiento de la ley que exige a las Universidades Privadas creadas a partir del año 1981 funcionar como personas jurídicas sin fines de lucro y se apliquen las sanciones correspondientes, conforme al artículo 64 del D.F.L. Nº 2, publicado el 2 de Julio de 2010, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 20.370, con las Normas no Derogadas del D.F.L. Nº 1 del año 2005".
La solicitud de los abogados requería al Ministerio para que recabara una serie de antecedentes de los representantes legales de cada una de las universidades privadas creadas a partir de 1981, tales como: documentación financiera y contable de los socios o miembros fundadores y directivos de cada universidad privada; lista de los bienes raíces de propiedad de las universidades; lista de las empresas inmobiliarias, constructoras u otras que le provean o les hayan provisto de inmuebles; información tributaria; listado de todos los proveedores de bienes y servicios con los que contrata la universidad; remuneraciones y honorarios de los socios, miembros, directivos y rectores, entre otros antecedentes.
Esta petición formal y concreta se sustenta en las siguientes aseveraciones expuestas al Ministro, que advertían tempranamente que existía la posibilidad de que se estuviera infringiendo el ordenamiento jurídico.
Algunas consideraciones de los abogados fueron, por ejemplo:
Hay universidades privadas que son de propiedad de grandes grupos económicos, a veces incluso de carácter transnacional, cuyas decisiones de inversión, según indican, estarían basadas en la ganancia y el lucro, contradiciendo así sus estatutos y el ordenamiento jurídico.
Es del caso señalar, Honorables Senadoras y Senadores, que esta última circunstancia llevó al Ministro a determinar que esta era ciertamente la causal para dar inicio a una auditoría en la Universidad del Mar y finalmente decretar su cierre. Es decir, tenía y tiene facultades para fiscalizar.
Los destacados abogados y académicos mencionados concluyen: "El Ministerio de Educación tiene el poder deber de fiscalizar a las universidades privadas y puede sancionarlas si éstas persiguen fines de lucro, ya que en tal situación ellas infringirían gravemente sus objetivos estatutarios, realizarían actividades contrarias a la moral y al orden público e incurrirían en infracciones graves a sus estatutos. En efecto, perseguir fines de lucro importa necesariamente la infracción de los estatutos de la universidad, la cual tiene como fin natural el no perseguir fines de lucro. Además, la universidad atenta contra la moral y el orden público si persigue fines de lucro y no el fin universitario que prescribe la ley".
Como ejemplos claros y concretos de lo anteriormente señalado, me gustaría mencionar los siguientes.
Con fecha 14 de junio del año 2012, el ex Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación, señor Patricio Basso, presenta formalmente ante el Ministro dos denuncias mediante oficios reservados referentes a posibles infracciones acontecidas al interior de algunas universidades, entre ellas, la Universidad Santo Tomás.
Frente a esto, y con fecha 19 de junio de 2012, vale decir, cinco días después de presentada formalmente la denuncia por parte del señor Patricio Basso, el medio de comunicación "Emol" ("El Mercurio" on-line) señala: "Beyer por informe de lucro en Ues: `No hemos recibido ninguna denuncia formal'".
En entrevista al diario "La Tercera", de fecha 2 de agosto de 2012, es decir, dos meses después de presentada formalmente la denuncia por parte del señor Patricio Basso, el Ministro señala: "El Mineduc analizará en profundidad aquellas instituciones con indicadores financieros que hagan dudar de su sustentabilidad. Ante eso, y sobre la posibilidad de lucro, Beyer advirtió que: (...) todavía no tenemos los suficientes antecedentes, estamos recolectando, pero tampoco los vamos a obtener", debido a las limitaciones a que hizo referencia para investigar seriamente a las instituciones.
En esta reiterada actitud de faltar a la verdad, el Secretario de Estado negó tajantemente el contar con las herramientas legales para resolver las denuncias formuladas ante él por los requirentes, como alude en su respuesta a través del ORD. Nº 06/002122, indicando "que su requerimiento se traduce en un cuestionamiento global al funcionamiento del sistema de educación superior en Chile en lo relativo a las universidades, sin que contenga denuncia de hechos concretos y formales".
Vale decir, el default financiero respecto a la denuncia que el señor Patricio Basso presentara a propósito de la Universidad Santo Tomás, en que esta otorgaba en préstamo a su inmobiliaria dineros sin que se haya pactado plazos ni intereses, para el señor Ministro nunca constituyó antecedente lo suficientemente contundente.
Honorables Senadoras y Senadores, esta conducta transgrede gravemente el principio de probidad que la Constitución Política de la República, en su artículo 8º, nos mandata a dar fiel cumplimiento.
No fue sino hasta el 6 de agosto de 2012, luego de que el ex Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación señor Basso informara a la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados de la existencia de los oficios reservados que le presentó al Ministro señor Beyer, que este último se vio en la obligación de reconocer que efectivamente los oficios con las denuncias se encontraban en su poder desde el 14 de junio de ese año.
Sin embargo, los antecedentes acerca de la existencia de las situaciones irregulares presentadas en la Universidad Santo Tomás, de las que informó el señor Basso el 14 de junio al Secretario de Estado, obraban en poder del Ministro Beyer desde hacía más de un año.
En efecto, como el Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, don Juan José Ugarte, es miembro de la Comisión Nacional de Acreditación, conoció con fechas 16 de noviembre y 7 de diciembre de 2011, a través de minutas financieras que la Secretaría Ejecutiva envió a todos los comisionados, las situaciones de lucro ya mencionadas.
Honorables Senadores, creemos que todas estas citas cronológicas son suficientes para formarse la más absoluta convicción de que aquí se ha infringido la Constitución Política y las leyes dictadas conforme a ella, en particular, el no respetar y dar cumplimiento al principio de probidad.
Con fecha 30 de mayo de 2012, el abogado y académico señor Raúl Urrutia presenta carta de renuncia a su calidad de rector de la Universidad del Mar.
Algunos de los argumentos que formuló son los siguientes:
"En el mismo período en que se pagó parcializada las remuneraciones y no se pagaron las cotizaciones previsionales, sí se pagaron más de $ 600.000.000.-
a los controladores en forma directa o indirectamente a través de las inmobiliarias, según informe que se nos entregó a todos los miembros de la Junta Directiva. Es efectivo que este pago a las inmobiliarias, corresponde a rentas de arrendamiento, pero es obvio entender cuáles son las prioridades".
Estos mismos hechos denunciados por el señor Raúl Urrutia son los que los abogados y académicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile informaban al señor Ministro en sus presentaciones, y sobre estos requerían que ejerciera su rol fiscalizador.
Sin embargo, fue solo entonces que el Secretario de Estado determinó que era pertinente, sobre la base de hechos consumados y denunciados públicamente, dar inicio al proceso de auditoría.
Denunció, además, el señor Urrutia que "las presiones de algunos miembros de la Junta Directiva para que se les pague lo adeudado a ellos (...) hacen imposible realizar una planificación de los ingresos y egresos de la Universidad".
Con fecha 1º de junio de 2012, el portal "Terra.cl" informó: "El ministro de Educación, Harald Beyer, anunció que la secretaría de Estado realizará una auditoría a la Universidad del Mar a partir del próximo lunes, tanto en sus aspectos académicos como financieros, por presuntas irregularidades.".
Pero el Ministro Beyer se contradice dos días después, en una entrevista de 3 de junio de 2012, en el diario "La Tercera", donde sostiene: "El Mineduc tiene pocas atribuciones de fiscalización en esta materia, y actúa en función de las acusaciones que le llegan".
Esta dicotomía se agudiza al declarar conforme lo señala el medio de comunicación "Nación.cl". Dice el Ministro: "Hasta ahora no hemos recibido ningún informe financiero de las instituciones, pero nosotros lo pedimos, tenemos todas las facultades legales para hacerlo, y esperamos que lleguen oportunamente, y una vez que lleguen nosotros queremos transparentar toda esa información".
Esta investigación, según señala la misma resolución exenta que instruyó el procedimiento administrativo, se dio a raíz de la denuncia recibida de parte del exrector de la Universidad del Mar señor Raúl Urrutia, por "importar vulneración del marco legal vigente en materia de educación superior". Con esto, Honorables Senadores, podemos concluir que hay una clara aceptación de la facultad que le compete a este Ministerio.
Recién con fecha 4 de junio de 2012 el Ministro de Educación dio inicio a una auditoría a raíz de la denuncia realizada por el rector Urrutia, lo que manifiesta claramente la ligereza y el desdén con que ese Secretario de Estado estimó las denuncias realizadas por los abogados de la Universidad de Chile.
Para actuar debió tener antecedentes concretos, manifiestos y que involucraran un enorme daño patrimonial al interior de esa casa de estudios, lo que de alguna manera pudo haber prevenido si simplemente hubiese puesto en ejecución sus facultades fiscalizadoras en forma oportuna, como lo obliga nuestra legislación vigente.
Mientras tanto, la Comisión Investigadora del Funcionamiento de la Educación Superior celebró 25 sesiones, culminando el 18 de junio.
Además de todas las denuncias hechas por académicos y abogados, por el ex rector Urrutia, con fecha 14 de junio el entonces Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación, señor Basso, presentó mediante dos oficios reservados denuncias referidas a la Universidad Santo Tomás.
El señor Basso se somete íntegramente al cumplimiento de la norma que lo mandata de la siguiente manera. Dice: "Si como resultado del proceso de acreditación la Comisión toma conocimiento de que la institución evaluada ha incurrido en algunas de las situaciones contempladas en los artículos de la Ley Orgánica de Enseñanza, deberá poner los antecedentes en conocimiento del Ministerio de Educación".
Con fecha 18 de julio, el Ministro evacúa respuesta, a través del ordinario 6-22.122, a los abogados de la Universidad de Chile.
El Ministro no respondió con la debida prontitud conforme se lo señala el artículo 61, letra k), de la ley Nº 18.834, correspondiente al Estatuto Administrativo.
El 2 de agosto de 2012, con relación a los dichos difundidos por el señor Basso, el medio de comunicación "La Tercera" señala: "El Mineduc analizará en profundidad aquellas instituciones con indicadores financieros que hagan dudar de su sustentabilidad, dice el Ministro".
Esto reafirma, señores Senadores, el hecho de que al Ministro no le bastaron como fundamento plausible las presentaciones de los abogados de la Universidad de Chile: prefirió la inacción frente a la evidencia para ejercer sus facultades fiscalizadoras.
Con fecha 10 de julio de 2012, dos días antes de ser sometido a votación en el Hemiciclo en la Cámara de Diputados, el Ministro desestima el informe de la Comisión Investigadora. Sobre este manifiesta que no aporta antecedentes nuevos y que no recoge datos conocidos por todos y muy antiguos. Y le señala al diario "La Tercera" el 10 de julio: "El informe no aporta antecedentes nuevos que nos permitan llegar realmente a la conclusión que se violó la ley; y eso es lo que como autoridad corresponde investigar".
Resulta altamente relevante recordarles cuáles fueron las consideraciones que el informe investigó para determinar el lucro en las universidades.
Dice: "Esta Comisión Investigadora, una vez analizados los antecedentes y escuchados los planteamientos del Contralor, así como los expertos, se forma la convicción que, conforme a la ley y normativa, es responsabilidad del Ministro de Educación garantizar el correcto funcionamiento del sistema, responsabilidad que no ha ejercido, quebrantando con ello la fe pública en el sistema de educación superior".
Ya con fecha 11 de enero se dicta la resolución exenta que cancela la personalidad jurídica y revoca el reconocimiento oficial de la Universidad del Mar. Y el 12 de marzo el Ministro se excusa de concurrir a una sesión de la Comisión de Educación de la Cámara Baja dispuesta para ello.
Cabe consignar que esa actitud de ausencia ante las invitaciones y citaciones no ha sido casual ni excepcional: ha sido la regla general, puesto que en la sesión anterior a la del martes 12 -la del 5 de marzo- excusó su asistencia porque se encontraba inaugurando el año escolar.
No es menor, Honorables Senadores, que en este contexto el Reglamento de la Cámara de Diputados, en su artículo 298, a propósito de la presencia de Ministros y autoridades, determine que se podrá citarlos para que expongan si hay elementos que esclarezcan irregularidades en el funcionamiento de los servicios de su dependencia.
Honorables Senadoras y Senadores, a modo de reforzar nuestra convicción en cuanto a la pertinencia de aprobar esta acusación constitucional, les reseño otro antecedente, que tiene que ver con el incumplimiento de los compromisos contraídos por parte del Ministerio en la Universidad del Mar.
El 9 de marzo de 2013 un grupo de alumnos de esa Universidad, sede Maipú, entregó una carta mediante la cual solicitaban que se hiciera cargo de la incierta situación de las matrículas y de las prácticas. Los estudiantes denunciaron que no se habían concretado a través de ningún documento oficial como correspondía las promesas referidas a la reubicación y solución respecto de las prácticas profesionales.
Honorables Senadores, nada de lo que aquí he expuesto se condice con el principio de probidad administrativa.
Por último, quiero recordar que una de las conclusiones críticas de la Comisión de Funcionamiento de la Educación Superior dice: "Para efectos de analizar la contravención de la normativa legal vigente sobre la existencia de lucro en el sistema universitario, entendemos que el retiro de excedentes en beneficio de los organizadores o controladores de la corporación por vías que conocemos o no identificadas aún es la definición".
De todas las posibles formas de lucrar -altos sueldos a miembros del directorio; externalización de servicios relevantes por medio de utilidades que la universidad no puede retirar, pagando a empresas relacionadas, como sociedades espejo; factibilidad del directorio de incorporar a familiares con el objeto de repartir el mismo ingreso eventualmente alto, y posibilidad de que la universidad, al igual que cualquier empresa, venda su cartera de deudores a una empresa de factoring- fue advertido el señor Ministro con el fin de que ejerciera sus facultades fiscalizadoras, investigara por vía administrativa o enviara los antecedentes al juez penal.
Sin embargo, el Ministro infringió la Constitución y dejó las leyes sin ejecución.
Honorables Senadoras y Senadores, todos los hitos que he reseñado han constituido argumentos más que suficientes, bastándose a sí mismos para permitirnos formarnos la absoluta convicción de que el suspendido Ministro de Educación, don Harald Beyer Burgos, debe ser declarado culpable por esta Honorable Corporación.
He dicho.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Entiendo, señor Diputado, que ocupó menos que el tiempo asignado: 24 minutos.
Tiene la palabra el Diputado señor Monsalve, quien dispone de 45 minutos, según lo acordado por ustedes.
El señor MONSALVE (Diputado acusador).-
Muchas gracias, señor Presidente.
Saludo a esta Honorable Corporación: a los señores Senadores y a las señoras Senadoras.
Me corresponde sostener el Capítulo Primero y el Capítulo Segundo de la acusación constitucional, que buscan establecer las faltas del Ministro al principio de probidad y a sus obligaciones legales de control jerárquico, respectivamente.
El primer Capítulo de la acusación aprobada por la Cámara de Diputados imputa al señor Ministro la infracción al principio de probidad, que se halla establecido en el artículo 8° de la Constitución Política; se refrenda en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y, finalmente, se contiene en la propia ley N° 19.653, conocida como "Ley de probidad y transparencia".
Dicho principio tiene dos alcances.
En primer lugar, como se indicó en el libelo, la dimensión de falta de veracidad, por cuanto el señor Ministro expresó reiterada y sistemáticamente en el curso del año 2012 -lo mismo su defensa- no tener facultades para investigar y sancionar las denuncias efectuadas por diversas personas naturales e instituciones con relación a la flagrante vulneración de la ley que prohíbe el lucro.
En tal sentido, las expresiones del Ministro constituyen conducta. Y no existe objeción alguna para imputarle, por lo tanto, consecuencias.
El señor Ministro, además, en sus expresiones faltó a la verdad al decir no conocer denuncias sobre lucro en las universidades -repito: no conocer denuncias sobre lucro en las universidades-, lo cual constituye una infracción abierta al principio de probidad en su dimensión de veracidad, pues, en este contexto, se afectó gravemente la fe pública.
Pero vamos a los hechos.
¿Cuáles son?
Hemos sostenido que el Ministro de Educación faltó a la verdad, infringiendo con ello el principio de probidad en su dimensión deber de veracidad, ya que expresó en reiteradas oportunidades lo siguiente: "carecer de facultades para fiscalizar a universidades privadas en lo relativo a las causales indicadas en el artículo 64 del decreto con fuerza de ley Nº 2, del Ministerio de Educación".
Esa afirmación es completamente falsa. Y lo demostraremos.
¿Qué dice el referido artículo 64, señores Senadores? Lo siguiente:
"Por decreto supremo fundado del Ministerio de Educación, previo acuerdo del Consejo Nacional de Educación, adoptado por mayoría de sus miembros, en sesión convocada a ese solo efecto, y escuchada la entidad afectada, se cancelará la personalidad jurídica y revocará el reconocimiento oficial a una universidad en los siguientes casos:
"a) Si ella no cumple con sus objetivos estatutarios;
"b) Si realizare actividades contrarias a la moral, al orden público, a las buenas costumbres y a la seguridad nacional;
"c) Si incurriere en infracciones graves a sus estatutos, y
"d) Si dejare de otorgar títulos profesionales de aquellos que requieren haber obtenido previamente el grado de licenciado.".
Entonces, demostraremos de forma fehaciente que el Ministro de Educación sí tiene facultades para fiscalizar a las universidades privadas y que esas facultades le permiten fiscalizar la posible existencia de lucro en dichas instituciones.
¿Cómo lo demostraremos?
En primer término, voy a reseñar la presentación de los abogados y profesores Carola Canelo, Miguel González y Joaquín Polit, que fue entregada a la Comisión que revisó la acusación constitucional en la Cámara de Diputados.
En su opinión, dicha norma obliga al Ministerio de Educación en los siguientes términos:
"Conforme a esta disposición legal, el Ministerio tiene el deber de fiscalizar a las universidades privadas y puede sancionarlas si éstas persiguen fines de lucro, ya que en tal situación ellas infringirían gravemente sus objetivos estatutarios, realizarían actividades contrarias a la moral y al orden público e incurrirían en infracciones graves a sus estatutos.".
Luego señalan que en nuestro ordenamiento jurídico las universidades son personas jurídicas (corporaciones de derecho privado) sin fines de lucro; que "es deber del Ministerio de Educación velar por el cumplimiento de la ley en el sistema educacional, y no es posible suspender el imperio del Derecho ni condicionar la aplicación de la ley a circunstancias ajenas al ordenamiento jurídico".
Su criterio es claro: establecen que el Ministerio sí tiene facultades fiscalizadoras.
En segundo lugar, voy a reseñar la opinión del profesor Fernando Atria, abogado, docente de la Universidad de Chile y de la Universidad Adolfo Ibáñez.
Señala el profesor Atria que en este caso existiría un "deber de investigar y, en su caso, sancionar a las universidades que con su acción contravengan el orden público. Esta obligación está en el artículo 64 del DFL N° 2, que da al ministerio competencia para sancionar por acuerdo fundado".
Por consiguiente -afirma-, el artículo 64 confiere al Ministerio de Educación una potestad sancionatoria que lo transforma, a este respecto, en una suerte de superintendencia.
Es curioso, por eso, que el Ministro insista en que el Ministerio no es una superintendencia y en que cuando esta se cree alguien tendrá el deber de fiscalizar.
Señores Senadores, lo importante no es cómo se llaman los órganos del Estado, sino qué facultades les entrega la ley. Y en la medida que la ley -sostiene el profesor Atria- le otorga al Ministerio de Educación facultades de sancionar está haciendo de este, en alguna dimensión, una suerte de superintendencia, con facultades fiscalizadoras, porque es evidente que la facultad de sancionar implica también la de investigar.
De hecho, el inciso final del referido artículo 64 supone que para poder sancionar el Ministerio debe incoar procesos, o sea, debe llevar adelante procedimientos de investigación. Y tales procesos se deberían iniciar siempre que "el Ministerio (...) tenga razones para pensar que hay un hecho ilícito, y no sólo cuando `le llegan' acusaciones".
A continuación voy a citar la declaración que el Ministro de Justicia de este Gobierno Teodoro Ribera hizo el 28 de septiembre de 2011 en la sesión N° 4 de la Comisión Investigadora de la Educación Superior de la Cámara de Diputados.
Expresó dicho personero que tanto la constitución de universidades, es decir, la atribución de personalidad jurídica, como el hecho de formular observaciones a los estatutos o al acto constitutivo de un establecimiento de esa índole corresponden al Ministerio de Educación, según las disposiciones legales que citó; que lo mismo ocurre con los centros de formación técnica y los institutos profesionales, y que la fiscalización y la supervisión de las entidades de educación superior también corresponden a la referida Secretaría de Estado.
Voy a citar asimismo lo manifestado por el Contralor General de la República, señor Ramiro Mendoza.
El 14 de diciembre de 2011, en la sesión N° 11 de aquella Comisión, se indicaron las facultades de que dispone el Ministerio.
El Contralor expresó "... efectivamente, las potestades fiscalizadoras, normativas y reguladoras del sector las tiene el Ministerio de Educación, y ahí quizás hay un velo de ausencia".
Más adelante señaló: "... efectivamente hay una musculatura fiscalizadora, reguladora del sector, que no se ha aplicado" (en alusión al sector Educación).
El Contralor General de la República reafirma que el Ministerio tiene facultades fiscalizadoras.
Por último, señor Presidente, quiero referirme a la vista en el procedimiento de la investigación instruida contra la Universidad del Mar por la Fiscalía Ñuñoa-Providencia.
En la vista del proceso, el señor Juan José Ugarte, Jefe de la División de Educación Superior, declara el 3 de octubre de 2012 que "la acreditación de los hechos irregulares mencionados" (en referencia a la Universidad del Mar) "se efectuó a través del análisis de la información requerida por la institución, visitas y fiscalizaciones en terreno a algunas de las sedes, declaraciones y denuncias de funcionarios, académicos y estudiantes pertenecientes a la Universidad del Mar...".
Es decir, dicho funcionario reafirma también las facultades fiscalizadoras del Ministerio de Educación.
Los hechos son claros, señores Senadores. El artículo 64 del decreto con fuerza de ley N° 2, del Ministerio de Educación, de 2010, es uno solo. Algunas personas han pretendido relativizar su contenido. Sin embargo, de acuerdo a las opiniones de abogados y académicos de la Universidad de Chile; del profesor Fernando Atria; de un Ministro de Justicia de este Gobierno; del abogado y Secretario de la Universidad Diego Portales, al que el propio Ministerio contrató en su momento, y, sobre todo, del Contralor General de la República, el Ministro de Educación tiene facultades no solo sancionatorias sino también fiscalizadoras respecto a las universidades privadas chilenas.
Es frente a esos hechos que resultan inexplicables las afirmaciones falsas emitidas por el señor Harald Beyer en su calidad de Ministro de Educación. Ellas faltan a la verdad, como hemos establecido, y constituyen una infracción grave al principio de probidad, consagrado en la Carta Fundamental, en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y en la propia Ley de Probidad y Transparencia.
¿Pero cuáles son esas afirmaciones? ¿Cómo actuó el Ministro de Educación?
El 1° de junio de 2012, ante las denuncias efectuadas por el ex Rector de la Universidad del Mar señor Raúl Urrutia, el Ministro anuncia un proceso de investigación contra dicho establecimiento indicando que "Hasta ahora no hemos recibido ningún informe financiero de las instituciones, pero nosotros lo pedimos, TENEMOS TODAS LAS FACULTADES LEGALES PARA HACERLO, y esperamos que lleguen oportunamente, y una vez que lleguen nosotros queremos transparentar toda esa información para que la comunidad pueda analizarla, más allá de los análisis que nosotros hagamos".
El 3 de junio de 2012, en una entrevista publicada en el diario "La Tercera", el Ministro expresa: "El Mineduc tiene pocas atribuciones de fiscalización en esta materia y actúa en función de las acusaciones que le llegan".
El 19 de junio de 2012, en el diario "La Nación", refiriéndose al informe de la Comisión Investigadora del Lucro en la Educación Superior, sostiene: "No hemos recibido ninguna denuncia concreta".
Y el 26 de junio de 2012, reiterando la idea anterior, afirma que su Ministerio "no tiene facultades específicas para fiscalizar las universidades, institutos profesionales, centros de formación técnica u otros, como sí lo tienen las superintendencias".
El Ministro comenzó afirmando tener facultades; luego indicó que estas serían escasas, y terminó negándolas. Todo esto, en el mes de junio de 2012.
Es evidente la falta al principio de probidad en su dimensión de veracidad, la que, lamentablemente, determina la pérdida de fe pública en las instituciones del Estado.
Por eso, queremos demostrar en este aspecto la falta a dicho principio en el ámbito indicado.
Nos vamos a referir al segundo aspecto del principio de probidad, en su dimensión de que las actuaciones de los funcionarios públicos deben dar preeminencia al interés general.
El artículo 53 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado establece: "El interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz".
Y luego habla de, en particular, dar cumplimiento a un "... recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones...".
¿Qué cautela dicho principio? Cautela el interés general de la nación. Obliga a las autoridades públicas a actuar con oportunidad y a tener un actuar recto y correcto.
Demostraremos que el Ministro no ha respetado el principio en comento.
Voy a citar en primer término el caso de la Universidad del Mar, señores Senadores.
Antes de referirme a ciertos hechos, debo señalar que en 2010, durante la Presidencia subrogante de la Comisión Nacional de Acreditación ejercida por el señor Eugenio Díaz -actualmente formalizado por cohecho, lavado de activos y delitos tributarios-, fueron acreditadas TODAS las instituciones de educación superior que se sometieron al proceso respectivo.
El señor Díaz alcanzó el cargo de Presidente subrogante de la Comisión Nacional de Acreditación después de la renuncia de Emilio Rodríguez Ponce, no obstante que la atribución de nombrar al Presidente titular recae en el Primer Mandatario.
Como el Presidente de la República no efectuó el nombramiento, el señor Díaz asumió la Presidencia subrogante.
A juicio de don Emilio Rodríguez Ponce, "Si todas las instituciones que postularon en el año 2010 fueron acreditadas, o estamos ante una mejoría notable en las instituciones de educación terciaria en Chile o, simplemente, los niveles de exigencia han caído a niveles lamentables".
El 6 de enero del año 2012, el señor Patricio Basso, ex Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación, envió a la Contraloría General un oficio reservado que daba cuenta de que había recibido una denuncia anónima en la que se exponía la existencia de un contrato entre un miembro de la Comisión Nacional de Acreditación, el señor Eugenio Díaz, y, por la Universidad del Mar, el ex rector Héctor Zúñiga.
El 18 de enero del año 2012, el expediente de la causa del caso "Acreditaciones" da cuenta de que Íñigo Díaz, ex Presidente de la Comisión Nacional de Acreditación, informó al Ministerio de Educación de las graves irregularidades mientras se constituían los fiscales de la Contraloría.
Es en este momento, el 18 de enero del año 2012, y no en otro posterior, cuando el Ministerio toma conocimiento de los hechos delictivos que afectarían a la Comisión Nacional de Acreditación y a la Universidad del Mar.
Posteriormente, el 20 de enero de 2012, la Contraloría General de la República le solicita el contrato entre la referida Universidad y la Sociedad Gestión Limitada, que representa Eugenio Díaz.
Después, el propio Ministerio, a través de la División de Educación Superior, remitió el 2 de febrero copia del contrato cuya cláusula sexta, al margen del honorario, estipula que se bonificaría por cada año de acreditación institucional las sumas que se indican.
Luego, estimados Senadores, llama poderosamente la atención que la investigación por los hechos denunciados que involucraban a la Universidad del Mar fuera instruida por el Subsecretario de Educación mediante resolución exenta N° 4291, de 28 de junio de 2012, antecedida de un período de información previa iniciada por el Jefe de la División de Educación Superior, después de conocerse las denuncias efectuadas por el ex rector de dicha casa de estudios señor Raúl Urrutia.
Además, el 31 de enero de 2012 ya se había publicado el citado contrato de asesoría entre Eugenio Díaz y el ex rector Zúñiga.
La auditoría a la Universidad del Mar empieza seis meses después de que se inicia la investigación por cohecho en la Comisión Nacional de Acreditación. La tardanza en actuar es evidente por parte del Ministerio.
El 3 de agosto de 2012, la Fiscalía Oriente pidió al Ministerio de Educación, conforme al artículo 19 del Código Procesal Penal, que informara los montos de dinero por aporte fiscal indirecto y crédito con aval del Estado de las distintas universidades.
El 16 de agosto de 2012, el Consejo de Defensa del Estado se querella, en la investigación llevada en la Fiscalía Oriente, por los delitos de cohecho y soborno para lograr acreditaciones y, por consecuencia, los cuantiosos recursos del crédito con aval del Estado.
Y recién el 29 de octubre de 2012, mediante el ordinario Nº 545, el Ministro de Educación propone al Consejo Nacional de Educación la cancelación de la personalidad jurídica y la revocación del reconocimiento oficial de la Universidad del Mar. Nueve meses después.
Con fecha 24 de noviembre de 2012 fueron detenidos por la Brigada de Delitos Económicos de la Policía de Investigaciones los ex rectores Ángel Maulén Ríos y Héctor Zúñiga Salinas, de la Universidad Pedro de Valdivia y la Universidad del Mar, respectivamente, y el ex Presidente subrogante y ex consejero de la Comisión Nacional de Acreditación Luis Eugenio Díaz Corvalán.
El 26 de noviembre, una vez que el caso acreditaciones explota producto de las detenciones anteriores, el Ministro de Educación recuerda su obligación de denunciar tales hechos, que ya conocía desde el 25 de enero del mismo año, para lo cual se reúne con el Consejo de Defensa del Estado a fin de imponerse del estado de la causa. Casi once meses después de que estalló el escándalo.
Esto demuestra, estimados Senadores, su infracción del principio de probidad, en sus aspectos de eficiencia y eficacia y su contenido de recto y correcto ejercicio del poder público.
Con todo lo anterior, cabe mencionar una cuestión no menor, cual es la referente a lo prescrito en los artículos 175 y 176 del Código Procesal Penal.
El primero de ellos dice:
"Denuncia obligatoria. Estarán obligados a denunciar:
"b) Los fiscales y los demás empleados públicos, los delitos de que tomaren conocimiento en el ejercicio de sus funciones".
Por su parte, el artículo 176 expresa:
"Plazo para efectuar la denuncia. Las personas indicadas en el artículo anterior deberán hacer la denuncia dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que tomaren conocimiento del hecho criminal.".
Nuevamente se acredita con esta figura legal la inejecución de la ley y, con ello, una falta flagrante al principio de probidad, al que el Ministro se encuentra obligado constitucionalmente, infringiéndose, además, con esto, la Carta Fundamental.
El señor Ministro actúa otra vez tardíamente.
Segundo caso. El de la denuncia de lucro en la Universidad Santo Tomás. Ello no lo denuncia el Ministro.
El 14 de junio del año 2012 fueron enviadas, por acuerdo de la Comisión Nacional de Acreditación -no por una persona-, las denuncias de lucro en la Universidad Santo Tomás y la UNIACC.
En el caso de la Universidad Santo Tomás, ello corresponde a un "préstamo" por 13 mil millones de pesos, que se entregan, sin intereses ni plazo de devolución, principalmente a la Inmobiliaria Rádice, lo cual constituye claramente un menoscabo para la Corporación.
En cuanto a la UNIACC, el traspaso fue por 5 mil 500 millones de pesos a una empresa relacionada denominada ISACC, sin intereses ni plazo de devolución, lo cual constituye un evidente perjuicio económico para la Corporación.
El 14 de noviembre del año 2012, el Ministro de Educación declara: "Este Ministerio ha determinado sobreseer la investigación iniciada, por no existir cargo alguno que formular, ni responsabilidad que perseguir". Se está refiriendo a la investigación llevada en torno a la Universidad Santo Tomás.
El Ministro estima que aquí no hay perjuicio patrimonial y que, por tanto, no hay delito.
Cabe mencionar el informe del señor Fernando Bravo, contratado y funcionario de la División de Educación Superior, quien insiste al Ministerio, formalmente, por escrito, que en estas transferencias de recursos era indispensable cobrar intereses y que, por lo tanto, si no se cobraban, se producía un daño patrimonial.
Me pregunto, señores Senadores: ¿quién en Chile consigue un préstamo de 13 mil millones de pesos, sin intereses ni plazo de devolución?
Me pregunto: ¿qué institución financiera en Chile entrega un crédito por 13 mil millones de pesos, no fijando intereses ni plazo, sin que eso no constituya un evidente daño patrimonial?
El 16 de noviembre de 2012, el Ministro de Educación declara que "La pregunta que tenemos que evaluar es si detrás de eso hay un perjuicio para la universidad y, por lo tanto, una eventual acción de lucro, pero los antecedentes que nosotros recopilamos en el caso de la Universidad Santo Tomás nos permiten concluir que eso no estaba ocurriendo".
Los hechos anteriores debieron ser objeto de una denuncia inmediata por parte del Ministro de Educación y no solo de una investigación administrativa, en la que, finalmente, se sobreseyó.
Aquí está nuevamente cuestionado el recto y correcto ejercicio del poder público que ejerce el Ministro de Educación.
Tercer caso. Comisión Ingresa.
De acuerdo con el artículo 7°, número 5, de la ley N° 20.027, que regula el sistema de financiamiento estudiantil de educación superior, la garantía estatal "Solo operará para créditos destinados a financiar total o parcialmente estudios de educación superior que se realicen en las instituciones (...) que se encuentren acreditadas en conformidad con el sistema de aseguramiento de la calidad que establezca la ley".
El 4 de enero del año 2012, la Comisión Nacional de Acreditación informa a la Comisión Ingresa, que asigna las garantías para el crédito con aval del Estado, que la Universidad Pedro de Valdivia, la Universidad SEK y la Escuela Militar Bernardo O'Higgins no se encontraban acreditadas. Por lo tanto, si no lo estaban, no podían recibir la garantía para el crédito con aval del Estado. La ley es clara en este aspecto.
El 28 de marzo de 2013, la Comisión Ingresa responde la solicitud de información que había pedido Patricio Basso, indicando que la Universidad Pedro de Valdivia fue beneficiada con mil 394 millones de pesos por créditos con aval del Estado, no encontrándose acreditada como lo prescriben la ley y su reglamento.
Como es sabido, el sistema de aseguramiento de la calidad es el sistema de acreditación que la ley Nº 20.129 estableció que debía ser administrado por la Comisión Nacional de Acreditación.
Hay tres universidades: la Universidad Pedro de Valdivia, la Universidad Internacional SEK y la Escuela Militar Bernardo O'Higgins, que han recibido cuantiosas cantidades de dinero, por garantía estatal, sin estar acreditadas, vulnerándose claramente la ley.
¿A quién le corresponde verificar el cumplimiento de la ley?
Ese es deber de la Comisión antes indicada, de la Comisión Ingresa, presidida por el Ministro de Educación.
Y permítaseme precisar que le corresponde "Verificar, en conformidad a lo dispuesto en esta ley y su reglamento, el cumplimiento de los requisitos de las instituciones de educación superior, de los estudiantes y de los créditos, para efectos de acceder a la garantía estatal".
Es decir, esta Comisión, presidida por el Ministro de Educación y bajo su responsabilidad, es la encargada de ser custodia del cumplimiento de los requisitos para otorgar la garantía estatal y su debida asignación.
Quiero decir, señores Senadores, que, en su defensa, el Ministro ha dicho que, cuando la Comisión tomó el acuerdo, él no era Ministro.
Y aquí cabe recordar la declaración del señor Basso.
Por su parte, la Comisión Ingresa, para explicar por qué se les otorgó crédito con aval del Estado a los alumnos de la Universidad Pedro de Valdivia, sostuvo que "La interpretación a la normativa que sostuvo la Comisión Ingresa fue considerar elegibles a las instituciones con fecha de acreditación ya cumplida, en proceso de reacreditación y sin pronunciamiento de la Comisión Nacional de Acreditación.".
Observen los señores Senadores la interpretación que se hizo de la ley: que podía entregarse la garantía estatal, cuando la ley es muy expresa en el sentido de que solo era posible hacerlo a instituciones acreditadas.
Cito la declaración del señor Basso: "En consecuencia, el Ministro Beyer efectivamente no estuvo presente" -porque esto se hizo el 13 de diciembre de 2011 y el Ministro asumió su cargo el 29 de diciembre- "cuando se decidió considerar elegible a la Universidad Pedro de Valdivia. Sin embargo, el señor Ministro omitió informar que la materialización de esta aberrante interpretación jurídica se realizó íntegramente cuando él ya era Ministro de Educación".
Sigo citando: "En efecto, habiendo asumido el señor Beyer como Ministro de Educación el 29 de diciembre de 2011 y por ende como Presidente de la Comisión Ingresa, resulta que el 13 de enero de 2012 se entregó la nómina de estudiantes preseleccionados para el crédito con aval del Estado, entre los cuales figuraban alumnos de la Universidad Pedro de Valdivia, los cuales se matricularon entre el 13 y el 20 de enero de 2012. Fue en ese momento, y no antes, que la Comisión Ingresa, presidida por el Ministro Beyer, consiente en que alumnos se matriculen en la Universidad Pedro de Valdivia utilizando el crédito con aval del Estado pese a que no estaba acreditada, faltando así a la ley".
Y vuelvo a citar: "El 2 de marzo de 2012, en su sesión N° 52, la Comisión Ingresa, siendo Presidente el Ministro Beyer, aprueba las bases de Licitación Pública para la adjudicación del crédito con aval del Estado a las instituciones financieras, es decir, informa a las instituciones financieras que van a participar en la licitación que los alumnos de la Universidad Pedro de Valdivia cumplían con los requisitos para recibir el crédito con aval del Estado, lo que como se ha establecido no era cierto.
Aquí volvemos a demostrar, señores Senadores, que el Ministro no ha tenido un recto y correcto ejercicio del poder público que ostenta.
Cuarto. El Ministro de Educación no ha dado un cumplimiento eficiente y eficaz, como lo establece el principio de probidad, a su deber derivado del cierre de la Universidad del Mar.
Mediante el decreto N° 17, publicado el 5 de febrero de 2013, el Ministro de Educación canceló la personalidad jurídica y revocó el reconocimiento oficial de la Universidad del Mar.
El aludido decreto únicamente se refiere a las causales de las letras a), incumplir los objetivos estatutarios, y c) incurrir en infracciones graves a los estatutos, del artículo 64 del decreto con fuerza de ley N° 2; pero omite pronunciarse sobre la causal de la letra b), esto es, si la Universidad "realizare actividades contrarias a la moral, al orden público, a las buenas costumbres y a la seguridad nacional".
No obstante, el Consejo Nacional de Educación, en el informe que le había entregado al Ministro, contempla, en el N° 2 de los acuerdos, "Hacer presente al Ministerio de Educación que la sistemática y reiterada infracción al ordenamiento jurídico en que ha incurrido la Universidad del Mar, permite, adicionalmente, configurar la causal contemplada en la letra b), del DFL N° 2, de 2009, de Educación, esto es, realización de actividades contrarias al orden público. Lo anterior se complementa con lo destacado por el considerando séptimo de dicho acuerdo, en el cual se expresa que existiría una "infracción a la prohibición de lucro que afecta a las corporaciones, según las normas del Código Civil.".
El Consejo Nacional le dice al Ministro que la Universidad del Mar estaría incurriendo en una infracción a la prohibición de lucro. Pero el Ministro excluye esta letra. Con esto, no hace más que encubrir finalmente, con sus acciones, el lucro denunciado por estudiantes, académicos e incluso por el ex rector Raúl Urrutia.
Nuevamente el Ministro demuestra un actuar que no cumple con el principio de probidad.
Ahora bien, decretado el cierre de la Universidad del Mar, le corresponde al Ministro garantizar ese proceso. Debo decir que esta es una facultad establecida.
Cito: "Que, por otra parte, en virtud de lo establecido en el artículo 66 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación, en concordancia con lo prescrito en la letra g) del artículo 87 del mismo cuerpo normativo, esta Cartera de Estado es responsable de la administración de los procesos de cierre de las instituciones de educación superior autónomas, para lo cual cuenta con el apoyo del Consejo Nacional de Educación, especialmente en lo que dice relación con los procesos de titulación de los estudiantes que se encuentran en esa etapa de sus estudios.".
¿Y por qué dispone esto la ley? Lo hace para "velar por el pleno respeto a las garantías constitucionales establecidas en los numerales 10 y 11 del artículo 19 de la Constitución Política de la República de Chile, a saber, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza".
Respecto de la gestión que ha emprendido el Ministro en cuanto al proceso de cierre, permítaseme reseñar lo siguiente.
1) Inexistencia, a la fecha, de un plan público que indique las medidas adoptadas para resguardar los derechos de los estudiantes y sus familias. Son más de 20 mil educandos. El plan ha sido solicitado en numerosas oportunidades, y el Ministerio ha dado respuestas evasivas o ha señalado de manera oral algunas de las gestiones programadas.
2) Inexistencia de convenios de reubicación. La página web del Ministerio anuncia la existencia de 25 convenios con distintas casas de estudios, pero diferentes parlamentarios y estudiantes han solicitado tales documentos, negándose el Ministerio a entregarlos.
3) Los estudiantes acusan que el proceso de reubicación se ha concretado por gestiones de ellos y sus familias, no por gestiones emprendidas por el Ministerio.
4) Otros estudiantes han señalado que los tiempos contemplados en el proceso de cierre no permitirán cumplir con los tiempos académicos de las carreras que cursan.
5) La encargada del proceso de cierre, señora Nuri Pedrals, renunció en el mes de marzo.
6) Numerosos estudiantes -la mayoría- no han iniciado sus clases hasta el día de hoy.
Todo esto demuestra la infracción del principio de probidad en su segundo sentido, relacionado con las actuaciones del Ministro en forma deficiente y tardía, tal como se desprende del artículo 53 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y que ha reiterado la jurisprudencia administrativa. El interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz.
Estimados Senadores, como lo he demostrado, el Ministro de Educación tiene facultades fiscalizadoras, que ha negado y utilizado en forma tardía; no ha mantenido una conducta recta y correcta en el ejercicio de su cargo público, y ha faltado a sus obligaciones de control jerárquico -vamos a establecerlo en el Capítulo Segundo-, a las cuales obliga la Constitución Política y las leyes.
Pero asistimos a un espectáculo de contradicciones: mientras el Ministro y el Gobierno afirman por los medios de comunicación que el señor Harald Beyer es el primer Ministro que fiscaliza el lucro, su defensa se sostiene en que el Ministro no tiene facultades para ello.
Señores Senadores, el negocio de las universidades se ha tornado evidente.
Hemos visto cómo universidades privadas han incurrido en cohecho para obtener su acreditación y acceder a garantías estatales para los créditos estudiantiles, como es el caso de la Universidad del Mar.
Hemos visto cómo desde el Estado, a través de la Comisión Ingresa, que preside el propio Ministro de Educación, se han otorgado garantías estatales a instituciones sin acreditación vigente, como es el caso de la Universidad Pedro de Valdivia y la Universidad SEK, situación claramente ilegal; cómo luego estos recursos, más los pagos de matrículas y aranceles que realizan las familias de los estudiantes y que deberían garantizar la continuidad de estudios y la calidad de la educación a los alumnos, han sido desviados a empresas relacionadas que están en manos de los mismos controladores de las universidades, con evidente daño al patrimonio de las instituciones universitarias y con el evidente afán de lucro que la ley prohíbe, como es el caso de las denuncias en relación con la Universidad del Mar, la Universidad Santo Tomás y la UNIACC.
A pesar de esta situación, tan evidente, y de existir denuncias de particulares, estudiantes, ex miembros de la Comisión Nacional de Acreditación, ex rectores y de la propia Cámara de Diputados, el señor Harald Beyer ha buscado durante meses convencer a la opinión pública, al Congreso y al país de que carece de facultades para fiscalizar el lucro en las universidades, faltando a la verdad. Ha afirmado que no existen denuncias al respecto, faltando nuevamente a la verdad. Y, finalmente, ha actuado tardíamente en el uso de sus facultades, afectando severamente el cumplimiento de la ley y la defensa del derecho constitucional a la educación, como se evidencia, en forma dramática, en el caso de miles de estudiantes de la Universidad del Mar.
Esta conducta del Ministro de Educación ha terminado, voluntaria o involuntariamente, en una forma de encubrir el lucro que ilegalmente se produce en las universidades chilenas.
Pues bien, señores Senadores, la acusación constitucional busca restablecer la fe pública, demostrar que la Constitución y las leyes están por sobre intereses particulares y que el Poder Legislativo hará uso de sus facultades para proteger el interés general de la nación.
Es hora de colocar este último por sobre los intereses particulares. Es hora de hacer respetar la Constitución y las leyes. Y porque existen las facultades, los argumentos, los hechos y las evidencias necesarias, el Capítulo Primero de la acusación constitucional debe ser aprobado.
Me voy a referir ahora al Capítulo Segundo: No ejercer un control jerárquico permanente sobre los órganos sometidos a su dependencia.
¿Cuáles son los antecedentes de hecho?
En lo concerniente a este Capítulo, me referiré a una serie de actos y omisiones que han tenido lugar en el Ministerio de Educación y que han significado un grave perjuicio al derecho a la educación de miles de estudiantes, en especial los de la Universidad del Mar.
En primer lugar se encuentra la gestión de Juan José Ugarte en la División de Educación Superior del Ministerio de Educación.
Es un hecho público y notorio lo acontecido con la Comisión Nacional de Acreditación. Durante el año 2010, sin explicación aparente, fueron acreditadas todas las instituciones de educación superior que participaron en dicho proceso. Lo anterior -nos imaginamos- debió ser analizado en profundidad por el Ministerio, ya que constituiría un salto en calidad nunca visto.
En este punto debemos reiterar que el aumento de acreditaciones tuvo lugar durante la presidencia subrogante del señor Eugenio Díaz, quien actualmente se encuentra formalizado por los delitos de cohecho agravado y delitos tributarios, quien alcanzó dicha posición en la Comisión Nacional de Acreditación por encontrarse pendiente el nombramiento del Presidente titular, obligación que recae en el Presidente de la República.
Lo acontecido en la Universidad del Mar se halla estrechamente vinculado a la gestión del actual Gobierno.
A este respecto, es menester consignar que el Jefe de la División de Educación Superior, señor Juan José Ugarte, quien es el representante del Gobierno ante la Comisión Nacional de Acreditación, no asistió a la sesión Nº 384, de 1º de diciembre de 2010, donde se tomó el acuerdo Nº 769 por medio del cual se acreditó a la Universidad del Mar.
Las inasistencias del señor Juan José Ugarte quedaron acreditadas por la Contraloría General de la República mediante el Informe Final Nº 87, de 19 de noviembre 2012, en el que se indica que "los integrantes asistieron con rigurosidad a las sesiones, a excepción del Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, el que alcanzó el 29% de asistencia de un total de 113 reuniones".
Frente a las inasistencias del señor Juan José Ugarte, la Contraloría, en la conclusión número 5 de su Informe Final, dispuso que se instruyera un proceso disciplinario en su contra, el cual -según entendemos- ya se habría instruido.
Sin embargo, el señor Ugarte no tuvo inconveniente para asistir a la sesión de la Comisión Nacional de Acreditación del 4 de enero de 2012, luego de un 71 por ciento de inasistencias, en la cual se trató la acreditación del Instituto Profesional INCACEA. De acuerdo al señor Patricio Basso, ex Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Acreditación, "ante la lamentable situación financiera exhibida, la mayoría de los consejeros de la Comisión Nacional de Acreditación resolvieron no acreditar al instituto de Ribera (en referencia al ex Ministro de Justicia, señor Teodoro Ribera), salvo dos excepciones: Luis Eugenio Díaz -procesado hoy día por cohecho- y Juan José Ugarte, Jefe de la División de Educación Superior y representante del Mineduc en la Comisión Nacional de Acreditación".
B) SITUACIÓN REFERIDA AL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y, EN PARTICULAR, A SU ÓRGANO RESPONSABLE: EL SERVICIO DE INFORMACIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR (SIES)
La Comisión Investigadora sobre el lucro en la Educación Superior -como fue conocida públicamente- hizo notar en sus conclusiones que buena parte de la información que esta solicitó al Sistema Nacional de Información de Educación Superior no fue proporcionada debido a que no se disponía de ella, a pesar de lo dispuesto en la ley Nº 20.129 sobre dicho Sistema.
El artículo 49 del citado cuerpo legal establece que "Corresponderá al Ministerio de Educación, a través de su División de Educación Superior, desarrollar y mantener un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, que contenga los antecedentes necesarios para la adecuada aplicación de las políticas públicas destinadas al sector de educación superior, para la gestión institucional y para la información pública de manera de lograr una amplia y completa transparencia académica, administrativa y contable de las instituciones de educación superior".
Como se puede apreciar, de la disposición se desprende el deber del Ministerio de mantener determinada información: el Sistema de Información de Educación Superior. Tal información tiene por finalidad servir de instrumento para una correcta aplicación de las políticas públicas, para la gestión institucional y para el conocimiento de todos los ciudadanos.
Por lo tanto, el Ministerio de Educación, al no solicitar o no hacer correcto uso de la información recabada en conformidad a este artículo, no hace más que dejar sin ejecución las leyes, por lo cual le cabe la responsabilidad correspondiente en esta materia.
II. CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO
En virtud de los antecedentes de hecho expuestos, señores Senadores, ha quedado demostrado que el Ministro de Educación faltó directamente a sus deberes de fiscalización y supervisión de órganos que estaban sometidos a su dependencia, es decir, no ejerció la tutela jerárquica sobre sus subordinados, causando un grave perjuicio en el sistema de la educación superior.
Todo lo anterior configura una infracción a las siguientes normas:
a) La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en lo prescrito por su artículo 23, que establece que "Los Ministros de Estado, en su calidad de colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República, tendrán la responsabilidad de la conducción de sus respectivos Ministerios".
b) El Estatuto Administrativo, en su artículo 64, letra a), en lo relativo a la obligación de control permanente que debe ejercer el Ministro como autoridad.
c) La ley Nº 18.956, Orgánica del Ministerio de Educación, por cuanto la División de Educación Superior pertenece a la Subsecretaría del ramo, la que, a su vez, es un órgano de colaboración directa del Ministro de Educación (artículos 3º y 5º de dicho cuerpo legal). A la Subsecretaría le corresponde, "en general, la administración interna del Ministerio y la coordinación de los órganos y servicios públicos del sector, y el cumplimiento de las demás funciones que en materia de su competencia le encomiende la ley y el Ministro".
El artículo 8º de la mencionada normativa, por su parte, establece que la División de Educación Superior es la unidad encargada, entre otras funciones, de "velar por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que regulan la educación superior en el ámbito de competencia del Ministerio".
Honorables Senadores, no puede admitirse por esta Corporación la tesis de la absoluta irresponsabilidad del Ministro por actuaciones y hechos que han tenido lugar en la Cartera a su cargo, menos cuando la naturaleza delictiva de los hechos que se han denunciado es de tal gravedad que se ha puesto en tela de juicio al sistema de acreditación institucional y a numerosas universidades privadas.
La magnitud de los hechos y sus consecuencias en miles de familias, así como las investigaciones que actualmente lleva la Fiscalía, que incluso pueden concluir con la formalización de universidades por aplicación de la ley sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, no pueden pasar por alto.
El sistema universitario vive un escenario de incertidumbre, producto del poco diligente e interesado actuar de un Ministro que ha buscado por todos los mecanismos encubrir el lucro en la educación superior.
Por lo tanto, de acuerdo a los antecedentes de hecho y de derecho mencionados, sírvanse Sus Señorías tener por acreditado el Capítulo acusatorio relativo a no haber ejercido un control jerárquico permanente sobre los órganos sometidos a su dependencia.
He dicho.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Muchas gracias, señor Diputado.
Entiendo que ocupó menos del tiempo otorgado -solo 38 minutos-, razón por la cual el Diputado Fuad Chahín podrá disponer de todo el lapso que resta.
Tiene la palabra el Diputado señor Fuad Chahín.
El señor CHAHÍN (Diputado acusador).-
Señor Presidente, Honorable Senado:
Previo a desarrollar los fundamentos jurídicos y fácticos del Capítulo Tercero de la acusación constitucional que se somete a la sanción de Vuestras Señorías y que dice relación con la omisión del cumplimiento de las obligaciones ministeriales del señor Harald Beyer (particularmente la de investigar y sancionar las actividades del sector educación), deseo precisar algunos puntos que me parecen trascendentes y que tienen que ver con el objeto de la acusación constitucional.
¿Persigue la acusación constitucional responsabilidades penales, civiles o administrativas del Ministro Harald Beyer? No, señor Presidente. La respuesta es clara: no tiene ese objetivo.
¿Persigue la acusación constitucional cuestionar la idoneidad profesional o los méritos académicos del Ministro Harald Beyer? No, señor Presidente. Eso está fuera de discusión.
¿Pretenden los Diputados acusadores menoscabar la honra o dañar la imagen personal del Ministro Harald Beyer? Por supuesto que nuestra intención está lejos de aquello.
El objetivo de este juicio político-constitucional es sancionar la conducta ministerial del Ministro Harald Beyer en su calidad de Secretario de Estado en la Cartera de Educación.
Y lo que corresponde a este Honorable Senado, en virtud de lo establecido en el artículo 53, número 1), de la Constitución Política de la República, es conocer de esta acusación constitucional y resolver como jurado, limitándose a declarar si el acusado es o no culpable de la infracción constitucional que se le imputa, ya que no se ha acusado al Ministro ni por la comisión de delitos ni por abuso de poder, sino únicamente por su responsabilidad de haber infringido la Constitución y las leyes y haber dejado estas sin efecto.
Lo anterior significa que esta Honorable Sala debe pronunciarse, por la mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio -los que deben votar en conciencia-, sobre la ocurrencia de los hechos que fundan la acusación y la participación, mediante acción u omisión, del Ministro acusado.
¿Qué significa que la apreciación debe ser en conciencia? Votar en conciencia implica "alcanzar una convicción interna" cada miembro del jurado, tal como sostiene el profesor Alejandro Silva Bascuñán.
Por lo tanto, el estándar requerido para imputar responsabilidad en una acusación constitucional es claramente distinto del requerido en sede penal, civil o administrativa.
En definitiva, lo que busca esta acusación constitucional, como toda otra, es materializar el útil y necesario control de las actuaciones de las autoridades políticas.
En este caso, en concreto, se configuran plenamente los presupuestos establecidos en la letra b) del numeral 2) del artículo 52 de la Constitución Política de la República, que establece las causales de la acusación constitucional contra los Ministros de Estado.
Dicha norma señala que corresponde a la Cámara de Diputados declarar si han o no lugar las acusaciones formuladas en contra de los Ministros de Estado, "por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno".
Cabe recordar que al Ministro Harald Beyer no se lo acusa por haber cometido los delitos señalados taxativamente en dicha norma, ni por comprometer gravemente el honor de la nación, sino, específicamente, por haber infringido la Constitución o las leyes o haberlas dejado sin ejecución.
Sobre el punto, quisiera detenerme brevemente, para hacerme cargo de una de las principales alegaciones de la defensa del Ministro Beyer ante la Cámara de Diputados en relación con la norma antes citada.
Allí, el abogado Enrique Barros sostuvo: "No se trata de acusar y sancionar por cualquiera infracción en que ellos pudieran incurrir, sino por actuaciones incompatibles con la dignidad republicana, que muestren desprecio por el orden jurídico y desapego a la probidad, que resulten abiertamente incompatibles con una República que se respete como ésta", y posteriormente señaló que la acusación constitucional solo procede -comillas- "por hechos extremadamente graves".
Quisiera aclarar, Honorable Senado, que la conclusión a la que llega la defensa del Ministro Beyer se contradice absolutamente tanto con el texto de la norma constitucional como con el espíritu del constituyente, así como con la doctrina constitucionalista más preclara y reconocida. En efecto, el profesor Alejandro Silva Bascuñán ha señalado que, a diferencia de lo que ocurre cuando el acusado es el Presidente de la República, si se trata de un Ministro de Estado como sujeto pasivo de la acusación, la causal de infracción constitucional o legal no exige una calificación o gravedad, contrariamente a lo que pretende hacernos creer la defensa del Ministro Beyer.
Para arribar a esta conclusión, el profesor Silva Bascuñán esgrime un argumento de texto, ya que la letra a) del mismo numeral 2) del artículo 52 de la Constitución, al referirse a las causales para acusar al Presidente de la República, prescribe que a este se lo puede acusar - comillas- "por actos de su administración que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente la Constitución o las leyes" -cierre de comillas-.
Como podrán apreciar, respecto del Presidente de la República, el constituyente, al utilizar la palabra "abiertamente", exige una calificación o gravedad de la infracción constitucional para que este pueda ser sujeto pasivo de una acusación constitucional. Por el contrario, al omitir deliberadamente la expresión "abiertamente" en el literal b), referido a las causales de acusación a los Ministros de Estado, lo que ha querido diferenciar el legislador es que los requisitos de gravedad de la infracción constitucional o legal son distintos en caso de que el acusado sea el Presidente de la República o un Ministro de Estado.
Por lo tanto, la tesis fundamental de la defensa en orden a exigir la acreditación de una infracción extremadamente grave -tal como lo sostuvo ante la Cámara de Diputados- es plausible en los casos en que se acusa al Presidente de la República, pero simplemente carece de fundamento en este caso particular, donde el sujeto pasivo de la acusación es un Ministro de Estado.
Honorable Senado, a continuación paso a desarrollar el Capítulo Tercero del libelo acusatorio:
Omisión del cumplimiento de las obligaciones ministeriales, particularmente la de fiscalizar las actividades del sector del Ministerio de Educación
El capítulo acusatorio en comento se funda en la negativa reiterada del Ministro de Educación Harald Beyer en orden a ejercer sus potestades y cumplir sus obligaciones de investigar y sancionar a las universidades privadas que, haciendo uso de un conjunto de prácticas de apariencia lícita, pero claramente defraudatorias de la ley, realizan actividades lucrativas, cuestión expresamente prohibida desde 1981, en virtud del artículo 15 del decreto con fuerza de ley N° 1 de ese año, norma que incluso luego de las modificaciones respectivas sigue manteniendo plenamente vigente la prohibición legal del lucro, toda vez que el artículo 53, inciso primero, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Educación, señala textualmente lo siguiente:
"Las universidades, los institutos profesionales y los centros de formación técnica estatales solo podrán crearse por ley. Las universidades que no tengan tal carácter, deberán crearse conforme a los procedimientos establecidos en esta ley, y serán siempre corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, para el efecto de tener reconocimiento oficial".
Y es el Ministro de Educación el llamado a hacer cumplir esta norma, en virtud de lo prescrito en el artículo 22, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que señala que los Ministros "deberán velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector".
Subrayo: "y fiscalizar las actividades del respectivo sector".
Por su parte, la ley N° 18.956, que reestructura el Ministerio de Educación, establece expresamente en su artículo 2°, literal d), como una de las funciones de esta Cartera, cuyo titular es el Ministro, estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su cumplimiento.
Subrayo: "y velar por su cumplimiento".
La Real Academia de la Lengua Española define "velar" como "Cuidar solícitamente de algo".
Del mismo modo, el artículo 64 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2010, del Ministerio de Educación, establece la potestad sancionatoria del Ministro -bajo ciertos requisitos procedimentales-, pudiendo incluso cancelar la personalidad jurídica y revocar el reconocimiento oficial de las universidades privadas si estas incurren en alguna de las causales establecidas en dicha norma, la que paso a leer textualmente:
"Art. 64.-
Por decreto supremo fundado del Ministerio de Educación, previo acuerdo del Consejo Nacional de Educación, adoptado por la mayoría de sus miembros, en sesión convocada a ese solo efecto, y escuchada la entidad afectada, se cancelará la personalidad jurídica y revocará el reconocimiento oficial a una universidad, en los siguientes casos:
"a) Si ella no cumple con sus objetivos estatutarios.
"b) Si realizare actividades contrarias a la moral, el orden público, a las buenas costumbres y a la seguridad nacional.
"c) Si incurriere en infracciones graves a sus estatutos.
"d) Si dejare de otorgar títulos profesionales de aquellos que requieren haber obtenido previamente el grado de licenciado.
"En la fundamentación del decreto respectivo deberá dejarse constancia de la causal que originó la cancelación de la personalidad jurídica y la revocación del reconocimiento oficial.
"En los casos en que la causal respectiva se verifique sólo respecto de una o más carreras o sede de una determinada universidad, el Ministerio podrá disponer que solamente se revoque el reconocimiento oficial respecto de la carrera o sede afectada, subsistiendo la personalidad jurídica y el reconocimiento oficial de la institución".
A continuación, pasaré a sintetizar algunos de los antecedentes de hecho que dan cuenta de la negativa del Ministro acusado a ejercer sus facultades investigativas y sancionatorias y, en definitiva, a hacer cumplir la ley:
1.-
La Cámara de Diputados constituyó en julio del año 2011 una Comisión Investigadora encargada de "iniciar las investigaciones relacionadas con el funcionamiento de la educación superior, revisión a fondo del sistema y su forma de ingreso; determinar la legalidad del instrumento utilizado por las universidades para lucrar con la educación terciaria; evaluar los conflictos de interés que puedan existir; analizar el financiamiento de las universidades públicas; realizar rendición de cuentas respecto de los dineros aportados por el Fisco de Chile y, en general, el funcionamiento de estas; recabar información sobre todo lo que estime necesario, recibiendo para tales efectos a los estudiantes, rectores, representantes de inmobiliarias y consorcios internacionales".
Las conclusiones a que arribó dicha Comisión Investigadora establecieron que al menos ocho universidades realizaban actividades lucrativas, detallando el modus operandi utilizado para dicho fin. Es así como el informe de la Comisión, en su conclusión novena, estableció que en virtud de los antecedentes recabados, y luego de escuchar a expertos en la materia, se formó la convicción de que en virtud de la ley y la normativa vigente es de responsabilidad del Ministerio de Educación el correcto funcionamiento del sistema de educación superior en Chile, responsabilidad que no ha ejercido, quebrantando con ello la fe pública en el sistema de educación superior, y en el Estado, como garante de la calidad de la educación superior para los ciudadanos.
Particular relevancia tuvo para los miembros de la Comisión, en orden a llegar a esa conclusión, la declaración del Contralor General de la República que han citado los Diputados Núñez y Monsalve. Porque no es cualquier declaración. Recordemos que a la Contraloría General de la República, en virtud del artículo 6° de su Ley Orgánica, le corresponde la interpretación administrativa de las leyes. Y, en uso de esas facultades, ¿qué dijo el Contralor? Que efectivamente el Ministerio de Educación tiene facultades fiscalizadoras, normativas y reguladoras. Y agregó que cuenta con una musculatura fiscalizadora, reguladora del sector, la cual no se ha aplicado. No son los acusadores ni los académicos quienes lo sostienen, sino que es el Contralor General de la República el que manifiesta en una Comisión investigadora y, posteriormente, mediante diversos dictámenes, la existencia de la facultad tantas veces negada por la defensa del Ministro Beyer.
¿Cuál fue la actitud del Ministro Harald Beyer ante el informe de la Comisión investigadora de la Cámara? ¿Se alertó? ¿Inició investigaciones? ¿Requirió información a las universidades? No. Por el contrario, procuró el rechazo de la Sala a dicho informe, de lo que dan cuenta sendas declaraciones a la prensa, como aquella recogida por el diario La Tercera, el 10 de julio de 2012, nueve días antes de la votación del informe en la Sala de la Cámara de Diputados, donde, con relación a lo mismo, el Ministro señala textualmente: "Recoge antecedentes conocidos por todos y muy antiguos". Más adelante, agrega: "El informe no aporta antecedentes nuevos que nos permitan llegar realmente a la conclusión que se violó la ley y eso es lo que como autoridad corresponde investigar". Luego, cuatro días después, en un canal de televisión, insistió: "Yo lo único que dije fue que el listado de supuestas ilegalidades que dice el informe, la verdad es que no son tales". Sin investigar, sin pedir información, sin fiscalizar.
Sin perjuicio de que el informe de la Comisión investigadora fue rechazado en la Sala de la Cámara de Diputados, los antecedentes recabados durante la investigación son serios, contundentes, y tienen méritos suficientes para iniciar una investigación de oficio, a pesar de su rechazo. Por ello, al Ministro de Educación, Harald Beyer, se le hicieron llegar estos antecedentes por parte de los Diputados de la Comisión investigadora. Sin embargo, hasta la fecha se ha negado a investigarlos y a hacer cumplir la legislación vigente.
2.-
En relación con este capítulo acusatorio, tiene particular importancia la solicitud de los académicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Carola Canelo, Miguel González y Joaquín Polit, quienes, mediante un escrito presentado el 2 de septiembre del año 2011, requirieron al entonces Ministro de Educación, Felipe Bulnes, su intervención para que investigara el lucro en las universidades privadas creadas con posterioridad a 1981, petición que reiteraron el 25 de junio de 2012 al Ministro señor Harald Beyer.
Específicamente, solicitaron al Ministro que ejerciera las potestades que le confiere la ley para proceder a fiscalizar el cumplimiento de la normativa que exige a las universidades privadas crearse y funcionar como corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro.
La presentación no consistió en una denuncia -como erradamente la ha calificado el Ministro-, sino como una solicitud de fiscalización al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la ley N° 19.880, normativa que establece las bases de los procedimientos administrativos.
Luego de insistir por escrito y denunciar por los medios de comunicación el inexplicable silencio del Ministro, ya transcurridos más de once meses desde la primera presentación, el Jefe de la División de Educación Superior, señor Juan José Ugarte, respondió, con fecha 23 de julio de 2012, mediante un correo electrónico, enviado a las 20:52 horas.
En dicha respuesta, el Ministro Beyer, a través de su Jefe de División, vuelve a incurrir en el error de desconocer sus facultades fiscalizadoras, señalando que la presentación no contiene una denuncia de hechos concretos y formales en contra de una o más universidades en particular. Además, indica que estas potestades fiscalizadoras existirán en el ordenamiento jurídico una vez que se apruebe el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación Superior. Sin embargo, lo más paradigmático de una visión de la educación privada, quizás, es el lenguaje utilizado en dicha respuesta, el cual desnaturaliza completamente el estatuto jurídico y el fin mismo de las universidades.
A modo de ejemplo nada más, quiero señalar lo que dijo el Jefe de la División de Educación Superior en esa respuesta fechada el 18 de julio de 2012. En el punto 2, señala: "Que la incorporación de nuevos socios a las corporaciones universitarias que aporten capital a la entidad, no constituye en sí mismo un acto prohibido por la ley". ¡Que aporten capital a la entidad!
Luego señala que "el retiro de utilidades se realizaría ante otras, por la vía de celebrar actos y contratos con sociedades relacionadas". Es decir, el propio Jefe de la División de Educación Superior utiliza un lenguaje, una nomenclatura más propia del Derecho Comercial que de la Cartera en la que es Jefe, sobre todo cuando nos referimos a corporaciones sin fines de lucro.
Ante esta insólita respuesta, este grupo de académicos reiteró su solicitud de fiscalización con fecha 23 de agosto de 2012, precisando su naturaleza jurídica e indicando los principios de la ley N° 19.880, vulnerados por el Ministro Harald Beyer, a saber, los principios de inexcusabilidad, celeridad e imparcialidad.
Quiero resaltar que a la fecha, hoy, 16 de abril del año 2013, el Ministro de Educación no ha dado respuesta definitiva a la solicitud de los profesores Canelo, González y Polit, negándose a investigar a las universidades privadas creadas con posterioridad al año 1981.
3.-
Un tercer antecedente hecho llegar al Ministro de Educación de manera precisa, clara, formal y con petición expresa de gestiones concretas a realizar, fue la denuncia realizada por los profesores de Derecho señores Ojeda y Palma, el 19 de octubre del año 2011, en la que requirieron el inicio de una investigación por lucro en contra de ocho universidades privadas, plenamente individualizadas. Transcurridos más de ocho meses sin obtener respuesta, los denunciantes reiteraron su solicitud en junio de 2012 al Ministro Beyer, la que fue respondida en el mes de julio de ese año, mediante el envío de una copia de la singular respuesta que el Jefe de la División de Educación Superior, don Juan José Ugarte, les había remitido a los profesores Canelo, González y Polit, cuyo contenido recién he dado a conocer.
Es decir, en este caso el inferior jerárquico del Ministro Beyer responde por él negando sus facultades y dejando SIN EJECUCIÓN LA NORMA SUSTANTIVA QUE PROHÍBE EL LUCRO Y LAS LEYES QUE LO OBLIGAN A VELAR POR SU CUMPLIMIENTO MEDIANTE LA FISCALIZACIÓN Y SANCIÓN EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS.
Señor Presidente, quiero hacerme particularmente cargo de uno de los argumentos esgrimidos por la defensa del Ministro de Educación con relación a su negativa a dar inicio a un procedimiento investigativo, en virtud de las denuncias y requerimientos planteados.
La defensa del Ministro Beyer ha sostenido: "El Ministro no está obligado a dar inicio al procedimiento". Para ello, la defensa se basa en el dictamen N° 5.852 de la Contraloría General de la República, de 25 de enero de 2012, donde se señala, textualmente: "Esta Secretaría de Estado no se encontraba en la obligación de iniciar un procedimiento administrativo con sujeción a la regulación contenida en el mencionado Capítulo II de la aludida ley N° 19.880 y, por consiguiente, de ordenar las diligencias propuestas en aquellas". Hasta ahí llega la referencia de la defensa. Solo hasta ahí.
Pues bien, dicha cita del dictamen es incompleta, pues el mismo dictamen aludido señala inmediatamente, a continuación del párrafo transcrito, en la contestación del acusado, lo siguiente: "Lo anterior, sin embargo, de manera alguna puede significar que las entidades públicas omitan dar respuesta a las peticiones que se les formulen, sea acogiendo o denegando lo solicitado, lo que por razones de certeza y buena técnica administrativa debe expresarse por escrito y en términos formales".
Continúa el dictamen, señalando: "Asimismo, lo expresado tampoco puede importar una dilación injustificada del requerimiento de que se trate, toda vez que los órganos de la Administración del Estado, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 3°, 5° y 8° de la citada ley N° 18.575, se encuentran en el imperativo de actuar con la debida eficiencia y rapidez en el cumplimiento de sus funciones y, en particular, de responder las solicitudes que se formulen en el ámbito de su competencia".
Por último, el pronunciamiento administrativo de la Contraloría General de la República indica: "En este contexto, y en atención a que en la especie la respuesta que dio ese ministerio a la denuncia de que se trata no fue emitida con la celeridad requerida por la normativa enunciada, sin que se encuentre justificada la dilación de aquella, es necesario hacer presente que, en lo sucesivo, dé cuenta de lo manifestado precedentemente en la tramitación y atención de las denuncias que se le formulen". Es decir, la propia Contraloría General de la República ha establecido la infracción a los principios de inexcusabilidad y celeridad que informan el procedimiento administrativo.
4.-
Finalmente, y de enorme relevancia, resulta la denuncia que formula al Ministro de Educación, Harald Beyer, la Comisión Nacional de Acreditación, a través de una comunicación de su entonces Secretario Ejecutivo, Patricio Basso, quien el 14 de junio de 2012 -mediante oficio reservado- denunció actividades lucrativas en las Universidades Santo Tomás y UNIACC.
En el caso de la Universidad Santo Tomás, se trata de un préstamo en pesos y sin intereses, por más de 13 mil millones de pesos, a empresas relacionadas o sociedades espejo, principalmente a la inmobiliaria Rádice S.A. Y en el caso de la UNIACC, un traspaso de 5 mil 500 millones de pesos al instituto ISACC (también en pesos y sin intereses ni plazos).
El Ministro de Educación Beyer, sin perjuicio de negar públicamente y en reiteradas ocasiones la existencia de la denuncia antes señalada y, probablemente, por ser el denunciante una entidad pública, esta vez sí ordena una investigación, la que encarga a la División de Educación Superior. Se solicita información a la Universidad Santo Tomás, la cual responde que la existencia de cuentas corrientes en las condiciones descritas (préstamo, sin interés y en pesos) le permitió alcanzar de forma más eficiente sus objetivos y metas. Reitero: ¡dicho préstamo posibilitó a la referida casa de estudios alcanzar de forma más eficiente sus objetivos y metas!
Cabe preguntarse: ¿de qué manera el otorgamiento de créditos sin interés puede fortalecer el cumplimiento de los objetivos universitarios, como lo son la generación del conocimiento, la extensión, la docencia, la investigación y, por último, la búsqueda de la verdad?
Ante esto, en agosto del 2012, el propio asesor contratado por el MINEDUC, don Fernando Bravo, señala que en este caso procede el cobro de intereses a nivel de mercado. En el segundo informe dicho asesor mantiene sus conclusiones.
En el mismo caso, el fiscal de la investigación, nombrado por el MINEDUC, señala: "La lógica de esta situación comenzó a ser reconocida en 2011 por la UST y las instituciones relacionadas, al fijarse intereses por los saldos de cuentas por cobrar a empresas relacionadas. Pero, sorprendentemente, en ese mismo año se duplicó el costo de los arriendos cobrados por estas instituciones relacionadas, los que además fueron anticipados a la Inmobiliaria" (Rádice). Es decir, cuando se inicia el cobro de los intereses de los préstamos a las empresas relacionadas, la Universidad Santo Tomás comienza a pagar el doble por concepto de arriendos a esas mismas empresas y, además, de manera anticipada.
¿Acaso no es esta una evidente práctica que permite la disminución patrimonial de la Universidad Santo Tomás y un aumento patrimonial ilegítimo de sociedades que posibilita el reparto de utilidades?
¿No es esta acaso una clara forma de defraudar la ley que prohíbe el lucro?
¿No es esta acaso una práctica típica para traspasar los excedentes de una universidad a instituciones con fines de lucro?
Probablemente, para cualquiera de nosotros la respuesta es afirmativa. Sin embargo, para el Ministro de Educación, Harald Beyer, no. Él llegó a una conclusión distinta, ya que el 14 de noviembre de 2012 resolvió lo siguiente: "Este Ministerio ha determinado sobreseer la investigación iniciada, por no existir cargo alguno que formular, ni responsabilidad que perseguir". Y agregó más adelante que, para llegar a esa conclusión, se basó en un "análisis de los antecedentes recabados".
Honorable Senado, los antecedentes que tuvo a la vista el Ministro son los mismos que consideraron el asesor contratado por el MINEDUC al efecto y el fiscal a cargo de la investigación. Sin embargo, el Ministro Beyer llegó a una conclusión distinta.
¿Y qué pasa con el UNIACC? Aún no lo sabemos. Pero sí podemos afirmar que, a partir de los hechos recién descritos, ha habido una flagrante omisión de las facultades que el ordenamiento jurídico le confiere al señor Ministro de Educación para investigar y hacer cumplir la ley que prohíbe el lucro en las universidades privadas.
EN SÍNTESIS
Señor Presidente, Honorables Senadores, como han podido escuchar por parte de esta comisión informante, tanto del libelo acusatorio como de los antecedentes recopilados por la Comisión Evaluadora de la Cámara de Diputados, es dable concluir que se configuran fundadamente respecto del Ministro de Educación, señor Harald Beyer, las siguientes causales de acusación constitucional señaladas en el artículo 52, N°2, letra b), de la Constitución Política de la República:
1) Infracción de la Constitución
2) Infracción de leyes
3) Haber dejado las leyes sin ejecución.
Primera causal:
1) Infracción de la Constitución
El Ministro Harald Beyer ha vulnerado, a lo menos, las siguientes normas constitucionales:
1. El artículo 6°, incisos primero y segundo, ya que no ha sometido su acción al Texto Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella (principio de juridicidad), estando expresamente obligado en su calidad de titular de un órgano del Estado (principio de vinculación directa de la Constitución) a respetar el derecho a la educación, protegido por nuestra Carta Fundamental y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, suscrito por Chile en el año 1989. Lejos de ello, el Ministro Beyer, en la práctica, ha permitido el lucro al negar sus poderes de fiscalización de las universidades privadas.
2. El artículo 7°, incisos primero y segundo. Es la regla de oro del Derecho Público y la base esencial del Estado de Derecho. El Ministro acusado no ha actuado en al ámbito de sus competencias y se ha atribuido derechos que no le han sido expresamente conferidos por la Constitución.
En efecto, el Ministro Beyer estando obligado a velar por el cumplimiento del artículo 15 del DFL N° 1, de 1981, y sus posteriores modificaciones, que prohíbe el lucro a las universidades privadas; teniendo las facultades de investigación y fiscalización -se las confiere expresamente el inciso segundo del artículo 22 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado- y contando con la potestad sancionatoria conferida en el artículo 64 del DFL N° 2, del año 2010, que lo obliga a investigar, seguir un determinado procedimiento y sancionar con la cancelación de la personalidad jurídica y la revocación del reconocimiento oficial a las universidades que no cumplen con sus objetivos, incumplen gravemente sus estatutos e infringen normas de orden público, como ocurre con aquellas que persiguen fines de lucro (es decir, principalmente, ganancias económicas para sus miembros) a través de sociedades comerciales que ellos mismos crean para sacar los excedentes económicos de la corporación por sobre el proyecto educativo.
El Ministro Beyer, lejos de cumplir con sus obligaciones constitucionales y legales, se ha dedicado, primero, a negar tener facultades y deberes de fiscalización y sanción; y, luego, al ser sorprendido que contaba con tales atribuciones cuando ordena el cierre de la Universidad del Mar, a sostener que la debilidad institucional le impide hacer extensiva esa facultad.
Es menester considerar que la interpretación útil del alcance de la norma del artículo 7° de la Constitución Política, según el profesor José Luis Cea, implica aceptar que ella "abarca todo acto u omisión ocurrido en contravención a dicha disposición". Asimismo, la interpretación amplia incluye, en cuanto a su alcance, a juicio del mismo profesor, "no sólo las infracciones externas, formales, o de procedimiento como las de índole interna, sustantiva o que se refieren al fondo de las decisiones y conductas respectivas".
Para los autores Gutemberg Martínez y Renee Rivero, esta causal de acusación puede referirse a acciones u omisiones cometidas por la autoridad, particularmente respecto de las normas propias de su competencia.
Además, el Ministro Harald Beyer viola gravemente la Carta Fundamental cuando sostiene como excusa para no fiscalizar el lucro en las universidades privadas el haber promovido el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación Superior, siendo la propia Contraloría General de la República la que, mediante un dictamen de fecha 3 de octubre de 2012, señala que el Ministerio de Educación no puede abstenerse de ejercer sus facultades respecto de las instituciones sometidas a su control basado en la existencia de un proyecto ley y la creación de un órgano que depende de la decisión del legislador. ¡Lo dice la Contraloría General de la República!
3. El artículo 8°, inciso primero, toda vez que el Ministro Harald Beyer vulneró en el ejercicio de sus funciones públicas el estricto cumplimiento al principio de probidad. En efecto, ha faltado a la verdad reiteradamente respecto de sus potestades y ha desconocido las solicitudes de fiscalización y las denuncias concretas presentadas al Ministro en torno a la fiscalización del lucro (recordemos la petición de los profesores Ojeda y Palma; el requerimiento de los profesores Canelo, González y Polit, así como la denuncia de la Comisión Nacional de Acreditación).
Además, infringió el principio de probidad al hacer primar los intereses particulares de quienes lucran en la educación universitaria sobre el interés común de los estudiantes en el ejercicio de su derecho a la educación.
En cuanto a ese punto, se sostiene que quienes ejercen funciones públicas deben desempeñarse con prescindencia absoluta de los intereses particulares y únicamente en beneficio de los intereses públicos (así lo asevera el profesor Eduardo Aldunate).
4. El artículo 33, inciso primero, de la Constitución, que prescribe que "Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del Estado".
El Ministro Harald Beyer incumplió esa norma constitucional al desconocer las potestades fiscalizadoras de su Cartera e inhibirse de ejercer sus facultades legales. Y cuando las ejerció, lo hizo de manera tardía, improvisada e irresponsable en relación con la situación de los alumnos, académicos y trabajadores de la Universidad del Mar.
Y, por lo demás, de manera injustificada -tal como se señaló precedentemente-, se negó a considerar en el decreto supremo de cierre de dicha casa de estudios la infracción a la prohibición legal del lucro, como lo sugiere el Consejo Nacional de Educación en su acuerdo alcanzado al efecto.
De hecho, en la propia Comisión Evaluadora, el presidente del Consejo Nacional de Educación señaló que no tenía explicación para que el Ministro omitiera deliberadamente la causal de lucro con vistas al cierre de la Universidad del Mar.
El incumplimiento de esa norma en materia de fiscalización ha sido refrendado, además, por la Contraloría General de la República, en el dictamen número 74.259, de 2012, que señala expresamente que la División de Educación Superior del Ministerio de Educación debe ejercer las facultades que la propia ley le ha encomendado aun ante la falta de reglamento que desarrolle la disposición. Lo anterior, en caso de que la misma disposición legal contenga los elementos suficientes para hacer posible su aplicación, como en lo referido a la facultad de requerir a las instituciones de educación superior el conjunto básico de información que la División determine, en virtud de las facultades conferidas en el artículo 50 de la ley N° 20.129.
Segunda causal:
2) Infracción de leyes
El Ministro Harald Beyer ha infringido las siguientes normas de rango legal:
1. El artículo 52, inciso primero, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que establece que las autoridades de la Administración del Estado "deberán dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa". Este consiste, de acuerdo al inciso segundo del mismo precepto, "en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preminencia del interés general sobre el particular".
2. El artículo 8° de la referida ley indica que "los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o reclamo, procurando la simplificación y rapidez de trámites".
El Ministro Beyer se ha excusado malamente de ejercer sus deberes de fiscalización al sostener que las denuncias efectuadas no eran concretas, desconociendo que en el ámbito de la educación superior le corresponde la función de fiscalizar, y que incluso puede ejercerla de oficio.
3. El artículo 22, inciso segundo, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que estatuye que los Ministerios -encabezados por los Ministros-, deberán "velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector".
Esa es una disposición de carácter imperativo. Se utiliza el verbo "deberán". Entonces, es un mandato, una obligación del Ministro el fiscalizar las actividades del respectivo sector.
Sin embargo, no solo desconoce aquello como obligación, sino incluso como mera facultad.
4. La ley N° 18.956, que reestructura el Ministerio de Educación Pública, la cual establece expresamente en su artículo 2°, literal d), que el Ministerio (cuyo titular es el Ministro) debe "Estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su cumplimiento".
5. La ley N° 19.880, que consagra las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, al no dar curso ni responder oportunamente tanto a la denuncia de los profesores de Derecho Ojeda y Palma, como a la solicitud de fiscalización presentada por los académicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Canelo, González y Polit.
Entre otras disposiciones de esa ley, el Ministro vulneró el principio de celeridad, contemplado en el artículo 7° de dicha normativa; el principio conclusivo, en su artículo 8°, y el principio de inexcusabilidad, en su artículo 14.
Al respecto, se debe tener en especial consideración que la Contraloría General de la República, mediante su dictamen número 16.766, de 2013, estableció que el órgano administrativo, el Ministerio de Educación en este caso, puede iniciar de oficio, es decir, de propia iniciativa, un procedimiento administrativo y abrir un período de información previa, con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia de iniciar el procedimiento o de no hacerlo.
Asimismo, el órgano contralor propone que, una vez iniciado dicho procedimiento, el mismo Ministerio pueda ser el encargado de sustanciar el expediente respectivo, de disponer las actuaciones necesarias para su pronto despacho, de establecer medidas provisionales y de resolverlo, mediante la dictación del pertinente acto administrativo terminal.
O sea, rigen supletoriamente las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo.
6. Los artículos 175, letra b), y 176 del Código Procesal Penal y 61, letra k), de la ley N° 18.824, ya que el Ministro Harald Beyer, en virtud de esas disposiciones, estaba obligado a denunciar dentro de 24 horas los delitos de los que hubiera tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones, particularmente del eventual delito de cohecho en los casos vinculados a la Comisión Nacional de Acreditación, respecto de lo cual tanto el Ministerio Público como el Consejo de Defensa del Estado actuaron de manera mucho más diligente que el Ministro obligado a denunciar.
Tercera causal:
3) Haber dejado las leyes sin ejecución
La inacción del Ministro Beyer dejó sin ejecución las siguientes leyes:
1. Los artículos 15 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1981, y 53 del decreto con fuerza de ley N° 2, del Ministerio de Educación, de 2010, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370, con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1 de 2005, actual Ley General de Educación, que indican que las universidades que no son creadas por ley deben constituirse y funcionar como corporaciones de derecho privado sin fines de lucro.
2. El artículo 64 del decreto con fuerza de ley N° 2 del Ministerio de Educación, de 2010, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370, con las disposiciones no derogadas del DFL N° 1, del año 2005, que expresamente obliga al Ministro a investigar a las universidades privadas, y que incluso le permite, previo acuerdo del Consejo Nacional de Educación, cancelar la personalidad jurídica y revocar el reconocimiento oficial de las universidades en los casos ya señalados: cuando no cumplen con los objetivos estatutarios; si realizan actividades contrarias a la moral, al orden público y a las buenas costumbres, o si incurren en infracciones graves a sus estatutos.
No cabe duda, Honorable Senado, de que las universidades que a través de torcidas prácticas persiguen fines de lucro no cumplen con sus objetivos estatutarios, infringen normas de orden público e incurren en infracciones graves a sus estatutos. Ello configura, de esta forma, las causales ya citadas que facultan al Ministro para cancelar la personalidad jurídica y revocar el reconocimiento oficial de una institución infractora. Además, el mismo precepto permite al Ministro aplicar sanciones intermedias, como la de cerrar una o más carreras o sedes.
Señor Presidente, Honorable Senado, el Ministro acusado, a diferencia de sus antecesores, no solo tenía la obligación abstracta de cumplir y hacer cumplir las normativas de su sector, sino que recibió emplazamientos y denuncias que concretizaron dicha obligación a casos específicos y determinados.
Sin embargo, enfrentado a ese imperativo constitucional, dejó sin ejecutar las leyes y abdicó de sus facultades.
Cabe recordar que ante la Comisión informante de la Cámara de Diputados de la Acusación Constitucional contra la exministra Yasna Provoste, la destacada abogada Olga Feliú señaló, respecto de la inacción, que es posible que surja responsabilidad no solamente cuando haya una actuación (o sea, un acto del Ministro), sino también cuando exista una omisión. La inejecución de la ley tiene como fundamento no una actuación concreta, sino la omisión de esta.
Por su parte, para el jurista Alejandro Silva Bascuñán, hay inejecución tanto cuando no se actúa como se debe, como cuando se deja de actuar estando obligado a hacerlo.
En el mismo sentido, los autores Gutenberg Martínez y Renée Rivero plantean que la inejecución implica desamparar, abandonar, o bien, no proseguir una actividad. Es una conducta que implica acciones negativas del funcionario, que debe verificarse mediante una omisión, abandono o un dejar de hacer o de llevar a la práctica algo.
Hoy, enfrentados a un momento histórico con nuevos paradigmas y estándares de exigencia mayores respecto del ejercicio de las funciones públicas, se hace evidente que resulta indispensable el cumplimiento celoso de nuestros deberes republicanos.
Mucho se ha dicho o insinuado por diversos medios acerca de que, de prosperar esta acusación constitucional, se afectaría la seriedad de las instituciones democráticas, como la de la Cámara de Diputados y la del Senado.
A nuestro entender, lo que realmente debilita a esas instituciones es la renuncia al cumplimiento del deber y a velar por el imperio del derecho. No es aceptable -¡simplemente ya no es aceptable!- que numerosas universidades privadas incumplan flagrantemente la ley mediante prácticas defraudadoras que se realizan a vista y paciencia de las entidades obligadas a evitarlo.
Honorables Senadoras y Senadores, los fundamentos de los capítulos de esta acusación, que por su naturaleza misma tiene un carácter político-jurídico o político-constitucional, han sido latamente expuestos.
Ahora, la definición queda a vuestras conciencias.
He dicho.
El señor PIZARRO (Presidente).-
Los señores Diputados acusadores todavía disponen de algo de tiempo para hacer uso de la palabra. Y si no desean hacerlo, proseguiremos con la convocatoria.
Estamos citados a sesión a las 15:30, para escuchar la intervención de la defensa y -reitero- la réplica y la dúplica a que tienen derecho los señores Diputados acusadores y la defensa, respectivamente.
Tras ello concluiremos por hoy, y al día siguiente continuaremos a las 10 de la mañana, como ya es de conocimiento público.
Se levanta la sesión.
--Se levantó a las 13:32.
Manuel Ocaña Vergara,
Jefe de la Redacción