ENMIENDAS A NORMATIVAS MUNICIPALES EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN, TRANSPARENCIA, PROBIDAD, DOTACIÓN Y FINANZAS
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que perfecciona el rol fiscalizador del concejo municipal; fortalece la transparencia y probidad en las municipalidades; crea cargos, y modifica normas sobre personal y finanzas municipales, con segundo informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización e informe de la Comisión de Hacienda, y urgencia calificada de "discusión inmediata".
--Los antecedentes sobre el proyecto (8210-06) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 56ª, en 11 de septiembre de 2013.
Informes de Comisión:
Gobierno, Descentralización y Regionalización: sesión 60ª, en 8 de octubre de 2013.
Gobierno, Descentralización y Regionalización (segundo): sesión 86ª, en 15 de enero de 2014.
Hacienda: sesión 86ª, en 15 de enero de 2014.
Discusión:
Sesión 62ª, en 9 de octubre de 2013 (se aprueba en general).
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).- Esta iniciativa fue aprobada en general en sesión de 9 de octubre de 2013.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización deja constancia en su segundo informe, para los efectos reglamentarios, de que los artículos 1°, números 2), 3), 5), 6), 7), 11), 12), 14) y 15) a 19); 2°; 3°; 5°; 6°; 7°; 8°; 9°, y 10 permanentes y los artículos primero, segundo y tercero transitorios no fueron objeto de indicaciones ni de modificaciones.
Esas disposiciones deben darse por aprobadas, salvo que algún señor Senador, con acuerdo unánime de los presentes, solicite su discusión y votación.
Pero corresponde dejar constancia del quórum en el caso de los numerales del artículo 1° ya citados; del artículo 9°, y de los artículos primero, segundo y tercero transitorios, todos los cuales deben aprobarse con un mínimo de 19 votos favorables.
Con el mismo quórum deben aprobarse en particular los números 10), 13), 20) -pasa a ser 21)-, 22) -pasa a ser 23)- y 23) -pasa a ser 24)-, todos del artículo 1°, pues se trata de normas de rango orgánico constitucional que no fueron objeto de enmiendas en el segundo informe.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización efectuó diversas enmiendas al proyecto despachado en general, todas las cuales se aprobaron unánimemente.
La Comisión de Hacienda, por su parte, introdujo una modificación diferente de la realizada por la de Gobierno.
Además, hubo una solicitud especial de votación separada, por acuerdo unánime de Hacienda (a esa petición se ha sumado el Senador señor Orpis), con relación al número 1) del artículo 1°, norma que dicha Comisión no revisó por no ser de su competencia. Y la razón para pedir votación separada estriba en que el Ejecutivo hizo presente una inconsistencia en el contenido del proyecto de ley.
De las enmiendas unánimes, las recaídas en los números 1), 4), 8), 9), 20), nuevo, y 21), que pasa a ser 22), del artículo 1° deben aprobarse con 19 votos favorables, por incidir en normas de rango orgánico constitucional.
De consiguiente, sin perjuicio de lo que ha de darse por aprobado reglamentariamente, dejando constancia del quórum correspondiente, las situaciones que deben verse en forma separada son las siguientes:
-La votación que para el número 1) del artículo 1° pidieron la Comisión de Hacienda y el Senador señor Orpis.
-La modificación de la Comisión de Hacienda que suprime el inciso segundo del artículo 11, el cual, votado separadamente, fue rechazado por mayoría de votos. Se pronunciaron en contra los Senadores señores García, Lagos y Zaldívar, y a favor, los Senadores señores Escalona y Novoa.
El señor BIANCHI.- Pido la palabra.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- En seguida, señor Senador.
Procederemos primero a la aprobación reglamentaria.
--Se aprueban reglamentariamente las normas que no fueron objeto de indicaciones ni de modificaciones, conforme a la relación que de ellas hizo el señor Secretario General, dejándose constancia, para los efectos del quórum constitucional requerido, de que emitieron pronunciamiento favorable 20 señores Senadores.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Si le parece a la Sala, con el mismo quórum se aprobarán las normas que no fueron objeto de enmiendas en el segundo informe y las modificaciones aprobadas por unanimidad.
--Se aprueban (20 votos afirmativos), dejándose constancia de que en los casos explicitados por el señor Secretario General se reunió el quórum constitucional exigido.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- En la discusión particular, tiene la palabra el Senador señor Bianchi.
El señor BIANCHI.- Señor Presidente, en la misma línea de lo que señaló el Senador Orpis, quien pidió votar separadamente el número 1) del artículo 1°, quiero llamar la atención de esta Honorable Sala en el sentido de que las Comisiones de Gobierno y de Hacienda tomaron mal la votación.
Para reparar dicha situación, solicito pronunciamiento separado sobre el número 1) del artículo 1°, que modifica el artículo 16 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
En mi calidad de Presidente de la Comisión de Gobierno, pido que el número 1) del artículo 1° se vote en contra. Si se rechaza, quedará el texto de la Cámara de Diputados y resolveremos lo que explicó muy bien el señor Secretario General al hacer la relación del proyecto.
Gracias, señor Presidente.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, quiero profundizar lo señalado por el Senador Bianchi.
Uno de los grandes problemas que tienen los municipios dice relación con la necesidad de ir adaptando las plantas funcionarias a las nuevas realidades que enfrentan. Y eso hace el artículo 1°: otorga facultades bastante flexibles a los alcaldes para que vayan adecuando las plantas municipales.
Originalmente, el Ejecutivo propuso -ello difiere de lo que aprobó la Cámara de Diputados- un artículo segundo transitorio donde se establecía que a los cargos que se creaban en las nuevas unidades debían asignárseles dos grados menos que al de alcalde. Y, como sabemos, los alcaldes tienen a lo largo del país distintos grados.
En la Comisión de Gobierno planteé que la norma pertinente no debía ser transitoria, por tratarse de una función continua requerida para las comunas creadas en el futuro. Por lo tanto, solicité que se legislara de manera permanente y no solo para un caso particular.
Ese fue el criterio adoptado en definitiva.
Las normas permanentes se contienen precisamente en el artículo 1°, numeral 1), incisos segundo y tercero. Lo que se aprobó en forma unánime fue el inciso primero. Pero los dos incisos siguientes permiten la operatividad; y, por un error, ambos fueron rechazados en las dos Comisiones.
Por lo tanto, en esta oportunidad correspondería rechazar, en la parte pertinente, los informes de ambas Comisiones, para revivir el texto de la Cámara de Diputados, que no ofrece ninguna dificultad en la materia explicitada.
He dicho.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Chahuán.
El señor CHAHUÁN.- No intervendré, señor Presidente.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Sabag.
El señor SABAG.- Señor Presidente, en la Comisión de Gobierno se nos originó una confusión a raíz de la indicación 1 A -la aprobamos en esa instancia-, que en el número 1) del artículo 1° eliminaba dos incisos absolutamente fundamentales. Y se decía que ello estaba considerado en el artículo segundo transitorio.
Pero, estudiando el punto en la Comisión de Hacienda con los técnicos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, claramente nos dimos cuenta, por fortuna, encontrándonos todavía en el presente trámite, de que tenemos que ratificar los dos incisos aprobados por la Cámara de Diputados y rechazar, por supuesto, lo aprobado por la Comisión de Gobierno y la de Hacienda, que también observó la misma normativa.
En consecuencia, estamos de acuerdo ahora con el rechazo de la proposición de la Comisión de Gobierno y con acoger lo que viene de la Cámara de Diputados, y cuando lleguemos al artículo segundo transitorio veremos el trato que se le va a dar a esa parte.
Gracias.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Puede intervenir el Honorable señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, todo el debate sobre la función de concejales y de alcalde, si bien resulta importante -media un apoyo de los primeros, existiendo un cierto grado de optimismo-, nos deja un gusto a poco.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Perdón, Su Señoría. Estamos tratando el artículo 1°.
El señor NAVARRO.- Entonces, pediré la palabra en relación con las otras disposiciones.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Solo nos quedan los artículos 1°, número 1), y 11, que son los dos en que se registran diferencias, según entiendo.
El señor NAVARRO.- ¿Respecto de la facultad del alcalde para disminuir unidades y crear otras nuevas?
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- En el 11 se elimina el inciso segundo, como lo han mencionado todos.
El señor NAVARRO.- Me referiré al artículo 1°, entonces.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Muy bien.
El señor NAVARRO.- Es de todos conocido el debate suscitado acerca del personal a contrata y a honorarios. En los municipios se mantienen miles de funcionarios en esa condición.
Existen alcaldes como el de Quilicura, Juan Carrasco, quien dice: "Si me lo permiten, puedo pasar a la planta, con mi presupuesto, los 327 funcionarios que tengo a contrata; pero la ley no me deja.".
La pregunta para los Senadores señores Bianchi y Orpis es si la ley en proyecto aceptará que jefes comunales apliquen esa medida con presupuesto propio, no con recursos del Fondo Común Municipal. Ello, con algún grado de criterio, por cierto. No se tratará de personas sin ninguna función. Porque no resulta creíble seguir considerando no de planta a quienes llevan 16 o 20 años en un cometido, el cual existe e importa responsabilidad. Pero no pueden ser traspasados, ya que no hay planta.
El artículo más bien hace referencia a crear ciertas unidades. Se pone también en el caso de la reducción, no en el del aumento.
Por lo tanto, uno de los elementos que echo de menos es la facultad, para los municipios que puedan hacerlo, de pasar a la planta a personal que lleve 10 o 12 años cuando la función esté previamente calificada por el concejo municipal o la Contraloría General de la República. Es decir, no se trata de funcionarios inventados, de fantasmas: son reales, con labores concretas.
Lo otro dice relación con personal traspasado a los servicios. En el caso de educación, son inmorales, absolutamente inaceptables, los despidos de profesores a contrata que han tenido lugar a fin de año en cientos de municipalidades.
Fruto de una iniciativa legal iniciada en una moción y cuya admisibilidad ha sido votada en el Senado, tendiente al traspaso, después de tres años, de personal a contrata de los departamentos de Educación, se ha provocado un despido masivo, denunciado por el Colegio de Profesores. Los alcaldes lo han llevado a cabo apresuradamente.
Espero que con el proyecto de ley de desmunicipalización que implemente la Presidenta Michelle Bachelet podamos hacer justicia, al menos, a los servicios traspasados de educación y sacar de encima a jefes comunales que se quejan del gasto. El de Cerro Navia, que es de Gobierno, fue al Ministerio y dijo: "Entrego la educación, porque no tengo dinero para administrarla".
Los funcionarios municipales a contrata, en todos los ámbitos, requieren mayor respeto. El punto va a quedar pendiente. Está bien la posibilidad de adecuación, pero resulta imposible dejarlo a un lado cuando estamos discutiendo facultades de los alcaldes para ajustar las plantas.
Hay personal a contrata en el municipio y en otras funciones, como también en los servicios traspasados de salud y educación, que lleva años y resulta insustituible y que no tiene otra posibilidad de formar parte de la planta.
Voy a votar a favor, por cierto, del artículo 1°. Se avanza algo, pero ello sigue siendo insuficiente.
He dicho.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Escalona.
El señor ESCALONA.- Señor Presidente, solo quisiera precisar que la Comisión de Hacienda no rechazó los dos incisos del artículo 1°, como se ha expresado. No eran de su competencia. De manera que, para puntualizar bien lo obrado por un órgano técnico al que habitualmente mis colegas le imputan que va más allá de sus atribuciones, cabe aclarar que no le correspondía pronunciarse.
Sí le hacemos presente a la Sala la necesidad de hacerlo en relación con la inconsistencia observada respecto de esas normas.
El trámite del proyecto ha dado lugar a un esfuerzo muy tenaz de parte del Presidente de los concejales, señor Marco Espinoza, quien nos acompaña en la tribuna, y otros representantes del sector. Ello merece un reconocimiento.
Entiendo que el señor Espinoza es muy conocido por su físico similar al del señor Carlos Caszely. Sin embargo, deseo destacar que se diferencian en una cosa: ¡el primero nunca ha fallado un penal¿!
He dicho.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Puede intervenir el Honorable señor García.
El señor GARCÍA.- Señor Presidente, después de las confusiones registradas en las Comisiones técnicas que han estudiado el proyecto, creo que es bueno consignar que el artículo 15 de la Ley Orgánica Constitucional respectiva dispone que "las municipalidades dispondrán de una Secretaría Municipal, de una Secretaría Comunal de Planificación y de otras unidades encargadas del cumplimiento de funciones de prestación de servicios y de administración interna, relacionadas con el desarrollo comunitario, obras municipales, aseo y ornato, tránsito y transporte públicos, administración y finanzas, asesoría jurídica y control.".
Lo que hace el nuevo artículo 16 es partir señalando que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, todas las municipalidades, cualquiera que sea su tamaño, deberán considerar al menos las unidades de Secretaría Municipal, Secretaría Comunal de Planificación, Unidad de Desarrollo Comunitario, Unidad de Administración y Finanzas, y Unidad de Control.
Además, expresa que, en aquellas que no contemplen en el escalafón directivo los cargos expuestos, "el alcalde estará facultado para crearlos, debiendo, al efecto, sujetarse a las normas sobre selección directiva que la ley dispone.".
Se agrega que "Dichos cargos tendrán dos grados inmediatamente inferiores a aquel que le corresponde al alcalde en la municipalidad respectiva, y aquellos señalados en el artículo 47 mantendrán la calidad de exclusiva confianza.".
¿Cuáles son estos últimos, señor Presidente? Esta última disposición determina que "Tendrán la calidad de funcionarios de exclusiva confianza del alcalde, las personas que sean designadas como titulares en los cargos de secretario comunal de planificación, y en aquellos que impliquen dirigir las unidades de asesoría jurídica, de salud y educación y demás incorporados a su gestión, y de desarrollo comunitario.".
Y finalmente se incluye una norma especial para las comunas de más de 100 mil habitantes.
Parece del todo razonable que acojamos el texto aprobado en general por el Senado.
Gracias.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- No hay más Senadores inscritos.
Se someterá al pronunciamiento de la Sala el número 1) del artículo 1° propuesto por la Comisión de Gobierno, el cual señala:
"Reemplázase el artículo 16 por el siguiente:
"Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la organización interna de las municipalidades deberá considerar, a lo menos, las siguientes unidades: Secretaría Municipal, Secretaría Comunal de Planificación, Unidad de Desarrollo Comunitario, Unidad de Administración y Finanzas y Unidad de Control.
"En aquellas comunas que tengan más de cien mil habitantes deberán considerarse, a lo menos, las unidades encargadas de cada una de las demás funciones genéricas señaladas en el artículo precedente, sin perjuicio de otras que cada municipalidad disponga.".
El señor ORPIS.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Quien vote a favor¿
El señor ORPIS.- Deseo proponer una fórmula distinta.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Conforme, Su Señoría, pero deseo explicar primero el sentido de la votación.
El que vote que sí optará por el texto expuesto. El que se pronuncie por el rechazo preferirá que reviva la disposición que aparece en la segunda columna del boletín comparado.
Ahora puede intervenir, señor Senador.
El señor ORPIS.- No, señor Presidente. Está perfecto.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Vamos a abrir la votación.
El señor BIANCHI.- Hay que votar que no.
El señor NAVARRO.- Así es.
El señor LABBÉ (Secretario General).- Se vota la proposición relativa al número 1) del artículo 1°, que lo diferencia de la redacción aprobada en general por el Senado y, naturalmente, por la Cámara de Diputados.
Quienes estén de acuerdo con la norma que recomienda la Comisión de Gobierno votarán a favor, y quienes no lo estén, en contra.
No se requiere quórum especial para los efectos de la supresión.
El señor NOVOA.- Lo que procede es el rechazo.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Si se desecha la disposición, cabe pronunciarse sobre el texto aprobado en general.
En votación.
El señor LABBÉ (Secretario General).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se rechaza la proposición de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización (22 votos en contra).
Votaron las señoras Allende y Pérez (doña Lily) y los señores Bianchi, Chahuán, Coloma, Escalona, Espina, Frei (don Eduardo), García, García-Huidobro, Gómez, Horvath, Navarro, Novoa, Orpis, Pérez Varela, Prokurica, Ruiz-Esquide, Sabag, Walker (don Ignacio), Walker (don Patricio) y Zaldívar (don Andrés).
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- El Senador señor Hernán Larraín deja constancia de su intención de voto en contra.
Si le parece a la Sala, con la misma votación, a la inversa, se aprobará el número 1) del artículo 1° del texto despachado en general.
--Se aprueba, dejándose constancia de que se reúne el quórum constitucional exigido.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Corresponde ocuparse en el artículo 11.
El señor LABBÉ (Secretario General).- La Comisión de Hacienda, por mayoría de votos, plantea la supresión del inciso segundo contemplado por la Comisión de Gobierno, disposición que expresa:
"En el ejercicio de dichas facultades, podrán, según corresponda, condonar hasta el 90% de lo adeudado por multas e intereses, cuando el contribuyente pague de contado la obligación adeudada, y hasta el 70% en el caso de pactarse pago en cuotas.".
Votaron en contra del inciso, en la Comisión de Hacienda, los Senadores señores García, Lagos y Zaldívar, y a favor, los Honorables señores Escalona y Novoa.
El señor BIANCHI.- ¡Extraña la votación...!
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- ¡Bastante¿!
Tiene la palabra el Senador señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, efectivamente, la Comisión de Hacienda propone eliminar el inciso segundo, que establece un mecanismo de condonación de intereses y multas por el pago del servicio de aseo que prestan los municipios.
La Asociación Chilena de Municipalidades sostuvo que no era conveniente, para los efectos de poder llevar adelante la medida, hacer la diferenciación entre una condonación de hasta 90 por ciento para los que paguen al contado y de hasta 70 por ciento para los que lo hagan en cuotas.
Más o menos, 160 mil millones de pesos no han sido cobrados o son susceptibles de un posible convenio de pago, y unos 700 mil contribuyentes se encuentran en la situación de que se trata.
Ahora, ¿qué dicen las municipalidades? Que es necesario buscar una manera de regularizar el asunto. Porque a la gente que tiene propiedades afectas a pago de contribuciones se le cobra directamente el servicio de aseo -quiero aclarar que, de acuerdo con el concepto, no es un impuesto-, mientras que al resto, a los exentos, que son las personas de menores ingresos, muchas veces no les llega el importe y no se verifica la normalización en las cancelaciones.
Entonces, ¿qué están pidiendo? Que se les otorgue una facultad al respecto y que sus concejos determinen la forma de condonar intereses penales y multas para el efecto de lograr el pago.
Habiendo incluido la Comisión de Gobierno ese inciso segundo, en la Comisión de Hacienda se discutió la admisibilidad o inadmisibilidad de una indicación para modificar dichos porcentajes y el Senador que habla propuso, sencillamente, eliminar la disposición y dejar en claro que será facultad de los concejos, con la autonomía que deben tener los municipios, determinar la manera de cobrar los servicios de aseo en la mejor forma posible.
Incluso, en la propia normativa que viene aprobada se establece un mecanismo que les hace posible a las municipalidades conseguir lo anterior a través de convenios con aquellas empresas que llevan a cabo la cobranza de electricidad, de agua potable, en fin.
Por mayoría, se acogió la supresión del inciso y dejar que las municipalidades, de acuerdo con su propia realidad, con sus propias circunstancias y con la conformidad de sus concejos, determinen qué y cuánto quieren condonar en materia de intereses penales y multas.
Gracias.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor García.
El señor GARCÍA.- Señor Presidente, al rechazarse la disposición que permite a las municipalidades -es decir, alcaldes y concejos- celebrar convenios conforme a la forma de pago de deudas por concepto de derechos de aseo, lo que se está haciendo es dejarlas condonar hasta el cien por ciento de multas e intereses, no el 90 ni el 70 por ciento, como lo contempla el inciso segundo.
A mi juicio, el Honorable señor Zaldívar tiene mucha razón. Es un problema permanente de los municipios el de cómo cobrar el retiro domiciliario de la basura. Y como muchas veces no hay manera de hacerlo, finalmente la deuda se va acumulando, sin que sea posible lograr el pago.
Un incentivo concreto es el de que alcalde y concejales, mediante un acuerdo, celebren convenios, y, en la medida en que la persona se comprometa a pagar, ya sea al contado o ya sea en cuotas, se le pueda estimular por la vía de condonarle multas e intereses.
Por lo demás, se trata de facultades que, por ejemplo, respecto de algunos impuestos, tiene el Tesorero General de la República, quien las ha radicado en las respectivas tesorerías regionales.
A mi juicio, la propuesta de la Comisión de Hacienda es una manera concreta de estimular que se pague lo adeudado, con lo cual las municipalidades podrán recuperar esos dineros y los ciudadanos se pondrán al día.
Por ello, en el artículo 11, debemos votar a favor del inciso primero, que faculta a las municipalidades para condonar intereses y multas, y pronunciarnos en contra del inciso segundo. De esa manera, estaríamos permitiendo que el rango de condonación llegue hasta el 100 por ciento.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, el tema de la recolección de residuos domiciliarios se ha transformado en un dolor de cabeza no solo para los municipios, sino también para los usuarios.
Muchos municipios dejaron abandonada la cobranza. Y a los usuarios se les acumuló una deuda por la incapacidad de la municipalidad de cobrar. ¡Porque cobrar la basura es impopular!
Situación similar ocurrió con el agua, la cual antes era casi gratuita. Cuando se empezó a cobrar por el servicio, particularmente, el relativo al tratamiento de las aguas servidas, costó implementar un sistema.
Pero, en el caso que nos ocupa, considero que no hay conciencia ciudadana respecto de los reales costos que implica el retiro, traslado y depósito final de la basura.
Frente a ello, los municipios enfrentan a lo menos dos grandes problemas.
El primero es el cobro del servicio a quienes pueden pagar, que son las personas que habitan viviendas de un valor elevado (más de 23 millones de pesos). Pero el costo debe ser diferenciado del de las empresas. No parece justo que las familias, que consumen y generan poca basura, paguen lo mismo que las empresas, que producen grandes volúmenes de residuos.
Y el segundo -lo más importante- radica en que hay una deuda enorme entre los municipios y las empresas con las que han suscrito contratos para la disposición final de la basura.
Este problema lo formulé a través de un proyecto de acuerdo, que fue aprobado en su oportunidad en la Cámara de Diputados. Y también lo hemos planteado de algún modo aquí.
Los servicios básicos sobre los cuales los municipios tienen responsabilidad de bien común (de electricidad, de agua potable y de recolección de residuos), a mi juicio, debieran ser cancelados de manera directa con recursos del Fondo Común Municipal. Así, se evitaría que la municipalidad destine tales dineros a otros menesteres y que, como pasa en muchas comunas de mi Región, la Compañía General de Electricidad corte la luz; que ESSBIO suspenda el suministro de agua, y que la empresa de recolección de basura deje de operar, ante el no pago por uno o dos años. Basta mirar esa realidad en el mapa de la Región Metropolitana para corroborar lo que digo.
Ante ello, pienso que habría que efectuar un catastro para saber cuánto cuesta sacar la basura en cada municipio. Como las licitaciones se realizan de manera individual, hay 345 criterios distintos para llamar a licitación (con camiones nuevos, con camiones antiguos; con periodicidad, con frecuencia¿). ¡Es un problema!
Tal determinación permitiría tener certeza en los costos y, particularmente, en los pagos por parte de la SUBDERE. Esta podría decir: "Yo pago la cuenta de los gastos comunes de los municipios, porque aquellos no pueden ser eludidos".
La incertidumbre sobre el tema de los servicios básicos no puede continuar. La propuesta a que hice mención no fue abordada. Habrá que efectuar ese debate después. Hoy día preocupémonos de enmendar los errores cometidos en los municipios, referidos a lo que no se cobró y se acumuló como deuda y, también, a los casos en que la gente no pudo pagar.
Yo me atrevería a señalar que, en la inmensa mayoría de las comunas de Chile, más del 80 por ciento de la ciudadanía quedará exenta de pago.
Me preocupa -y yo esperaría un buen criterio- la forma en que se está manejando el tema de las condonaciones. No veo a un concejo municipal condonando el 70 por ciento de los intereses y multas. De hecho, tengo entendido que la deuda misma no se va a extinguir. La facultad que se otorga para condonar opera sobre los intereses y las multas, no sobre la deuda.
Si esta se ha acumulado -como ha ocurrido en algunas comunas de mi Región- durante meses y años, habrá que buscar un criterio que permita pagarla. ¡Porque nadie tiene capacidad de servir al contado una deuda acumulada por varios meses o años!
Por lo tanto, se requiere un mecanismo distinto.
Desconozco si este existe en el artículo 11, que acaba de leer el señor Presidente. Su inciso primero señala: "Facúltase a las municipalidades del país para que dentro de los doce meses siguientes a la fecha de publicación de la presente ley, y previo acuerdo del respectivo concejo, celebren convenios de pago por deudas por derechos de aseo¿". Es decir, podrá haber convenios. Espero que sean los más adecuados para los intereses de los ciudadanos.
Señor Presidente, apruebo la modificación de la Comisión de Hacienda y deseo que, en un debate posterior más profundo, se puedan corregir los problemas que he planteado.
Voto a favor de la supresión del inciso segundo del artículo 11.
¡Patagonia sin represas!
¡Nueva Constitución, ahora!
¡No más AFP!
--(Aplausos en tribunas).
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Me han pedido abrir la votación.
¿Habría acuerdo?
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Sí.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Acordado.
En votación la eliminación del inciso segundo del artículo 11, propuesta por la Comisión de Hacienda.
Tiene la palabra el Senador señor Novoa.
--(Durante la votación).
El señor NOVOA.- Señor Presidente, la discusión en la Comisión de Hacienda se originó, primero, sobre la facultad de los parlamentarios para presentar norma en esta materia.
Reitero la opinión que manifesté en ese órgano técnico: los derechos de aseo son una forma de tributo. Me parece preocupante que se diga lo contrario. Si bien en el caso que nos ocupa este punto de vista favorece al contribuyente, ¿qué pasaría si un municipio decidiera cobrar por la extracción de basura más de lo que estipula la ley, siguiendo el criterio de que se trata del pago por un servicio?
Considero que no es correcto excluir los derechos de aseo del concepto amplio de tributo, sea de cualquier naturaleza, que define la Constitución. Si es un impuesto, debe establecerse por ley, no puede fijarse por acuerdo de las partes.
Esto último se da en un caso muy especial: entidades que generan mucha basura se sustraen del pago municipal porque pueden celebrar convenios con empresas privadas para la recolección de basura.
Pero la gente no puede restarse de ese pago.
Al mismo tiempo, a los municipios no se les permite cobrar más de lo que la ley dispone.
Por lo tanto, estimo que lo correcto es darle al cobro para el retiro de residuos el tratamiento de tributo, en el sentido amplio.
Además, la Constitución señala que el Presidente de la República tiene la iniciativa exclusiva para "Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscal, autónomos (¿) y determinar sus funciones o atribuciones". El inciso segundo propone entregar una facultad al concejo municipal y establecer la forma como ella se ejerce.
Ahora bien, como el Senador señor Zaldívar planteó eliminar dicho inciso, obviamente queda a salvo el tema de la inconstitucionalidad. Si hubiéramos sugerido cambiar la norma, habría sido mucho más discutible.
No obstante, mantengo mi rechazo a lo propuesto, porque el problema no está en la condonación de las multas y los intereses -aunque, obviamente, ayuda condonar el 100 por ciento-, sino en el monto adeudado. En consecuencia, la situación será completamente distinta.
Además, si se acoge el criterio de que es posible condonar el 100 por ciento de las multas y los intereses, ¿qué incentivo habrá para pagar los derechos de extracción de basura? Creo que el problema es más complejo, más de fondo.
Por lo tanto, me pronuncio a favor del artículo 11 como venía de la Comisión de Gobierno, vale decir, con los dos incisos.
Entiendo que está en votación la supresión del inciso segundo del artículo 11. El inciso primero fue aprobado cuando se acogieron todas las normas acordadas por unanimidad en las Comisiones. Ahora estamos votando si se elimina o no el inciso segundo.
A pesar de que la mayoría se inclina por suprimirlo, yo mantengo mi voto en contra de tal propuesta.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Antes de continuar dando la palabra, debo precisar que estamos votando la propuesta de la Comisión de Hacienda de suprimir el inciso segundo del artículo 11, que señala: "En el ejercicio de dichas facultades, podrán, según corresponda, condonar hasta el 90% de lo adeudado por multas e intereses, cuando el contribuyente pague de contado la obligación adeudada, y hasta el 70% en el caso de pactarse pago en cuotas.".
Los que voten "sí" aceptan el criterio de suprimir el inciso; los que voten "no", a la inversa.
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El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- El Presidente de la Comisión de Constitución solicita un nuevo plazo para formular indicaciones al proyecto de ley respecto de comunicación de órdenes de apremio en juicios de alimentos (boletín 7.765-07), hasta el lunes 20 de enero, al mediodía.
El señor NOVOA.- En el mismo sentido, señor Presidente, hoy la Comisión de Economía acordó solicitar un nuevo plazo para formular indicaciones al proyecto que sustituye las leyes Nº 19.039, sobre propiedad industrial, y Nº 20.254, que crea el Instituto Nacional de Propiedad Industrial (boletín Nº 8.907-03), hasta el 28 de enero. Así, en marzo la iniciativa podría ser discutida en particular con todas las indicaciones que se han anunciado, algunas de las cuales no se habían podido presentar.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Si le parece a la Sala, se accederá a lo solicitado en ambos casos.
--Así se acuerda.
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El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Sabag.
El señor SABAG.- Señor Presidente, no cabe duda de que la supresión del inciso segundo del artículo 11 que estamos analizando se justifica plenamente.
Muchos propietarios de viviendas no pagan el servicio de aseo porque a los municipios les resulta difícil cobrárselo y porque lisa y llanamente los afectados no cuentan con ningún aviso ni antecedente.
El cobro que va junto con las contribuciones de bienes raíces se paga rigurosamente. ¿Quiénes son, entonces, los contribuyentes que no lo cancelan? Aquellos cuyas propiedades tienen un avalúo de hasta 18 millones de pesos y, por lo mismo, se hallan exentos del pago de dichas contribuciones. Estos no pagan el servicio de aseo porque no les llega la boleta. La deuda asciende a 160 mil millones de pesos.
Naturalmente, los alcaldes quieren hacer campaña para recuperar esa plata. Y, para ello, deben contar con el estímulo de la condonación.
Tal atribución ya existe a nivel nacional. Si un contribuyente se pone al día en sus impuestos a través del computador, se le rebaja la deuda a 75 por ciento. Y se puede condonar hasta el 90 por ciento de los intereses y las multas en el caso de los tributos estatales, incluido el IVA.
Ahora se plantea entregar esa facultad a los municipios. El Senador Zaldívar propone dejar libres al alcalde y al concejo para decidir en esta materia.
En este aspecto, quiero aprovechar de contestarle al Senador Navarro, quien reclama que las municipalidades tienen personal a contrata y no lo pasan a la planta. Ello se debe a que nosotros, en el Parlamento, les hemos negado a los municipios el derecho a ser entes autónomos.
El inciso cuarto del artículo 118 de la Constitución señala claramente: "Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna". Y agrega: "Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones" del concejo y del alcalde.
Sin embargo, nosotros se las hemos rechazado. Si los municipios tuvieran la verdadera autonomía que la Carta dispone, no estaríamos hablando de personal a contrata, porque cada municipalidad se sujetaría al rango que fija la ley. El 35 por ciento del presupuesto comunal puede ser gastado en remuneraciones. Cada una sabrá cómo se adecúa.
Ellas igualmente podrían decir: "Le condonamos al que pague los derechos de aseo en forma inmediata". Pero no tienen la facultad.
Por eso, nosotros debiéramos estar aprobando las plantas de cada uno de los municipios del país. Mientras tanto, sacamos estas leyes especiales para que puedan condonar intereses y multas a los propietarios a los cuales no les llega la boleta ni ningún aviso.
La idea es facilitar a los alcaldes la posibilidad de condonar el cien por ciento de los intereses y las multas, para que los infractores vayan a pagar.
En consecuencia, estoy de acuerdo en eliminar el inciso segundo, con el fin de dar un poco más de atribuciones y facultades a las autoridades municipales. Ojalá que el día de mañana ellas tengan la verdadera autonomía que merecen.
Hace poco hubo un grave conflicto en los municipios. ¿Los funcionarios fueron a hablar con los alcaldes para resolver el asunto? ¡No! Acudieron al Subsecretario de Desarrollo Regional. Él tuvo que solucionarles el problema. ¡Si las municipalidades son como niños chicos! Solamente pagan esto y lo otro; pero, en las cosas fundamentales, carecen de facultades, porque nosotros les hemos negado lo que la Constitución les garantiza: ser entes completamente autónomos.
Espero que con el tiempo se les dé la verdadera autonomía que les corresponde para que puedan efectuar una buena labor municipal.
He dicho.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Orpis.
El señor ORPIS.- Señor Presidente, voy a votar en contra de la modificación propuesta por la Comisión de Hacienda, acordada por mayoría. Mi fundamento apunta, básicamente, en la misma dirección de lo expresado por el Senador Novoa.
A mi juicio, a partir de la decisión que tomó ese órgano técnico, nadie va a pagar más derechos de aseo. ¡Obviamente! ¿Qué incentivo habrá para ello?
Se faculta para celebrar convenio de pago y para condonar intereses y multas. La diferencia está en que, según el texto de la Comisión de Gobierno, si se paga al contado la deuda, la condonación de intereses y multas puede llegar al 90 por ciento y, si se establece pacto en cuotas, al 70 por ciento.
Además, se ha señalado acá que, en el caso de quienes pagan contribuciones, los derechos de aseo se encuentran incorporados en ellas. Sin embargo, visitando el sitio internet de la Municipalidad de Pudahuel junto con el Senador García, nos dimos cuenta de que existe un procedimiento para eximir del pago de derechos de aseo a las personas vulnerables. Es decir, existe una norma general que dispone que la gente de escasos recursos puede solicitar la exención del pago de tales derechos. Por tanto, al menos desde un punto de vista conceptual, las personas vulnerables se hallan eximidas de dicha obligación en la medida en que así lo soliciten en el respectivo municipio.
Con la modificación aprobada por la Comisión de Hacienda, lo que va a ocurrir es que se celebrará un convenio de pago; habrá condonación de cien por ciento de intereses y multas, y después, como surgirá una nueva deuda, se establecerá un convenio adicional, otra vez con una condonación del cien por ciento.
Por consiguiente, la señal que se está dando en este caso, señor Presidente, es que no deben pagarse los derechos de aseo oportunamente porque siempre habrá una condonación total de intereses y multas. Y eso a mí no me parece apropiado.
Creo que hay que otorgar un incentivo si se paga al contado lo adeudado por concepto de derechos de aseo. Lo mismo si se celebra un convenio de pago en cuotas. Pero debe pagarse algo por concepto de multas e intereses. Aquí se está dando la señal de no pagar nada, y eso no lo estimo correcto.
He dicho.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Escalona.
El señor ESCALONA.- Señor Presidente, mi criterio es distinto del que sostuvo el Senador Zaldívar, con quien tradicionalmente coincido en la Comisión de Hacienda. Yo considero que el derecho social establecido en la ley como obligación de pago por concepto de aseo es, en consecuencia, un tributo. Tal es el origen de la discrepancia.
Ahora bien, la propuesta que Su Señoría hizo en forma posterior a nuestra diferencia, a saber, la supresión del inciso segundo del artículo 11, faculta a la autoridad municipal para condonar el cien por ciento de los intereses y las multas, lo cual podría ser efectivamente la solución, por cuanto se elude la discusión respecto de si lo que está establecido es tributo o no.
Por lo tanto, no voy a mantener mi rechazo a lo planteado por el Senador Zaldívar, dado que, en mi opinión, elude pronunciarse sobre si el derecho social de aseo, obligatorio en la ley, es o no un impuesto.
He dicho.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).- Señor Presidente, en realidad no iba a intervenir, pero por lo que he escuchado acá, prefiero dejar constancia de dos o tres cosas.
He discrepado efectivamente con los Senadores señores Escalona y Novoa sobre si se califica como tributo o no el pago del servicio de aseo.
La jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional acerca de la admisibilidad o inadmisibilidad, específicamente respecto del artículo 65, inciso cuarto, número 1°, de la Carta Fundamental, indica que la aplicación del término en cuestión es estricta, o sea, solo puede declararse la inadmisibilidad o inconstitucionalidad cuando expresamente la norma constitucional se refiere a la materia.
Pero es factible discutir si acaso el pago del servicio de aseo domiciliario -muchas veces se confunde porque se habla de derecho de aseo, pero lo que se paga es un servicio- tiene o no carácter de tributo.
Hoy día los representantes del Ministerio del Interior dijeron que el pago de un servicio no es impuesto, al igual que otras prestaciones municipales.
Recuerdo que, cuando se discutió en el Senado lo relativo a las patentes mineras e incluso se determinó su destino en favor de las comunas que tienen minas, se decidió que el Parlamento sí poseía iniciativa legal. Por esa razón, a mi juicio, no nos podemos limitar las pocas facultades que tenemos con una interpretación tan restrictiva, como el pretender hacer equivalente el tributo al pago del servicio de aseo.
Por lo tanto, dejo constancia de que, a mi entender, no se aplica el número 1° del inciso cuarto del artículo 65 de la Constitución, respetando por supuesto la interpretación diferente que han tenido otros señores Senadores.
De otro lado, en semanas anteriores, aquí hemos discutido sobre la descentralización y la regionalización. Entonces, ¿es posible que las municipalidades del país -de acuerdo con el artículo 118 de la Carta son corporaciones autónomas- no puedan reglamentar lo relativo al pago de los servicios de aseo o hacer al respecto el tipo de convenios propuesto? ¿No es más lógico dejar el inciso primero sin la limitación del inciso segundo, de tal manera que el concejo municipal visualice el problema y cómo tratarlo con sus vecinos, para determinar de qué manera recupera o no los recursos por deudas impagas?
Es de la esencia misma de las municipalidades que en materia de aseo, al menos, les reconozcamos cierta autonomía. Es lo mínimo que podemos darles.
Lo anterior no quiere decir -en esto no estoy de acuerdo con el Senador Orpis- que haya un incentivo al no pago, sino al contrario, porque aquí no se les dice que no cobren los intereses penales y multas. Lo que se establece para el alcalde y el concejo es que ellos determinen cuál es el monto. Podrán declarar que se debe pagar el 50 por ciento de aquellos, o el 100 u 80 por ciento. Pero será la municipalidad la que, de acuerdo con su propia autonomía, en un servicio tan básico como la extracción de basura, va a determinar qué beneficio le entrega al vecino para los efectos de recuperar algunos recursos.
Esas fueron las razones por las cuales pedí la eliminación del inciso segundo, y también como una manera de soslayar esta discusión de tipo constitucional.
En ese sentido, agradezco al Senador Escalona que reconozca que, por haberse eliminado lo relativo a esta materia, no mantendrá su objeción.
Por eso pido al Senado que, junto con aprobar el inciso primero del artículo 11, elimine el inciso segundo, al objeto de que por una vez -es lo mínimo- reconozcamos a las municipalidades cierta autonomía y trabajemos realmente por una descentralización mínima a nivel comunal, como es la determinación del cobro del servicio de aseo.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor García.
El señor GARCÍA.- Señor Presidente, por la intervención de algunos señores Senadores, me queda la impresión de que no se ha entendido bien lo que queremos hacer.
Primero, como bien dijo el Senador señor Novoa, tenemos despejado lo referente a la admisibilidad o constitucionalidad.
Ahora, estamos votando en contra del inciso segundo, dentro de lo que está perfectamente permitido. Por lo tanto, lo que hacemos es admisible y se encuentra en armonía con las normas constitucionales.
Segundo, de acuerdo a lo que expresó el Senador señor Zaldívar en su intervención reciente, aquí no estamos diciendo que todas las municipalidades vayan a tener que condonar el 100 por ciento de las multas e intereses, sino dando a cada una de ellas, a su alcalde y al concejo municipal, la facultad para decidir. Y van a poder decir que la persona que paga al contado tiene el 100 por ciento de exención por multas e intereses; quien lo haga en 6 cuotas a lo mejor va a tener derecho al 90 por ciento de condonación, y el que cancele en 12 cuotas, a lo mejor el 80 o el 70 por ciento.
¿Por qué no dejamos que cada municipio, conforme a su realidad socioeconómica, resuelva mediante una ordenanza cómo va a incentivar a que los contribuyentes deudores del servicio de aseo domiciliario se pongan al día y paguen?
También se ha sostenido que estamos incentivando a que nadie pague. Al revés, pues lo que hacemos es dar a los municipios las facultades para determinar cómo estimulan mejor a los vecinos a que se pongan al día.
Por lo tanto, a mi juicio, es del todo razonable aprobar el inciso primero del artículo 11 y votar en contra su inciso segundo; o mejor dicho, que aceptemos lo propuesto por mayoría en la Comisión de Hacienda. De manera que lo único que estamos haciendo es dar facultades a los municipios para que establezcan un mecanismo de incentivos, a través de la condonación de multas e intereses, al objeto de que todas las personas que están atrasadas en el pago de derechos de aseo se pongan al día.
Eso es lo que implica la votación que estamos proponiendo.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor García-Huidobro.
El señor GARCÍA-HUIDOBRO.- Señor Presidente, la deuda en el pago de la extracción de basura ha sido un tema recurrente durante muchos años, sobre todo de quienes se hallan en condiciones vulnerables por el reajuste, la valorización de sus viviendas y porque han tenido que empezar a pagar lo que antes no cancelaban.
Esa es la realidad social de muchas comunas.
Pero, cuando hablamos de entregar facultades a los municipios, ¿por qué en vez de hacerlo durante los 12 meses siguientes a la fecha de publicación de la respectiva ley no establecerlo en forma permanente? Porque de lo contrario volverá a ocurrir la misma situación y deberá presentarse un nuevo proyecto, lo que ya ha sucedido. Entonces, si queremos realmente dar tales facultades a los municipios, eliminemos la expresión "12 meses siguientes a la fecha de publicación".
Quiero consultar a los representantes del Ejecutivo qué ambiente hay en el sentido de hacerlo en forma permanente. Me da la impresión de que no están de acuerdo.
Por lo tanto, tendremos que estar dictando permanentemente leyes para dar solución a deudas que son incobrables en su mayoría. ¡Incobrables!
Y encuentro toda la razón a lo planteado por el Senador señor Novoa en cuanto a que también lo propuesto es un incentivo a no pagar. ¡Para qué pagar si el día de mañana van a condonar el 100 por ciento de las multas e intereses!
En consecuencia, si queremos otorgar facultades a los municipios, no les demos plazo y entreguémoselas de manera permanente. La situación es compleja, porque en muchos casos, a lo mejor, no se condonará más allá del 30 o 50 por ciento. Pero lo importante es que haya un incentivo frente a un mayor porcentaje de condonación.
Por eso, consulto al Ministro o al Subsecretario si existe el ánimo de que esto sea permanente, porque si rige por un año, vamos a estar el próximo analizando un proyecto muy semejante.
El señor LABBÉ (Secretario General).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se aprueba la supresión del inciso segundo del artículo 11 (18 votos a favor, 7 en contra y un pareo), y queda despachado el proyecto en este trámite.
Votaron por la afirmativa las señoras Allende, Alvear, Pérez (doña Lily) y Rincón y los señores Bianchi, Cantero, Espina, García, Gómez, Lagos, Navarro, Prokurica, Ruiz-Esquide, Sabag, Tuma, Walker (don Ignacio), Walker (don Patricio) y Zaldívar (don Andrés).
Votaron por la negativa los señores Chahuán, Coloma, García-Huidobro, Larraín (don Hernán), Novoa, Orpis y Pérez Varela.
No votó, por estar pareado, el señor Girardi.
--(Aplausos en la Sala y en tribunas).
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Subsecretario.
El señor FLORES (Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo).- Señor Presidente, quiero agradecer a la Sala por la aprobación de este importante proyecto de ley, que contiene un conjunto muy significativo de normas que fortalecen el rol del concejo municipal.
La mayoría de ellas, por no decir todas, fueron concordadas con el Capítulo de Concejales hace dos o tres años, en un congreso celebrado en Osorno.
Hay otras disposiciones que fortalecen el principio de probidad administrativa y promueven una mayor transparencia en el municipio, tanto porque refuerzan las facultades fiscalizadoras del concejo respecto del alcalde, como, también, porque establecen nuevas obligaciones de transparencia de la instancia municipal hacia la ciudadanía.
También figuran algunos preceptos que favorecen una mejor gestión municipal, y otros que propenden a fortalecer el profesionalismo. Uno de ellos fue largamente discutido durante esta sesión.
Prácticamente todas esas disposiciones fueron objeto de una importante discusión en los últimos años en el mundo académico.
El Consorcio para la Reforma del Estado de 2009, recogió -diría yo- una parte importante de dichas inquietudes. Y, también, la Asociación Chilena de Municipalidades nos hizo presente, al inicio de esta gestión gubernativa, un conjunto de normas que hoy día los Senadores han aprobado.
Por lo tanto, en nombre del Gobierno, agradezco esta importante aprobación.
El señor GÓMEZ (Vicepresidente).- Por mi parte, deseo felicitar a los dirigentes de los concejales, quienes han tenido persistencia durante la tramitación de esta iniciativa.
--(Aplausos en la Sala y en tribunas).