Establecimiento de sistema de garantías de derechos de la niñez
La señora RINCÓN.- Señora Presidenta, Honorable Senado, la Comisión Especial encargada de tramitar proyectos de ley relacionados con los niños, niñas y adolescentes rinde cuenta del segundo informe del proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que establece un Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez (boletín N° 10.315-18), iniciado en mensaje de Su Excelencia la ex Presidenta de la República, señora Michelle Bachelet.
La Cámara de Diputados dio su aprobación a este proyecto por 106 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención.
La urgencia fue calificada de "suma" el 1º de diciembre del presente año.
La tramitación en el Senado cuenta del siguiente relato:
Ingresó a nuestra Corporación el 3 de mayo del 2017, pasando a la Comisión Especial encargada de tramitar proyectos de ley relacionados con los niños, niñas y adolescentes
Con fecha 8 de agosto del año 2017, la Comisión aprobó el primer informe de la iniciativa en examen por tres votos a favor (del ex Senador señor Patricio Walker y de los Senadores señores Juan Pablo Letelier Morel y Jaime Quintana Leal) y dos abstenciones (de los Senadores señora Ena von Baer y señor Manuel José Ossandón).
Se dio cuenta de dicho informe en la Sala del Senado el 22 de agosto del 2017 y se envió el proyecto de ley en estudio nuevamente a la Comisión para el despacho de un nuevo primer informe, destacándose que esta vez la iniciativa concitó el acuerdo unánime de sus miembros respecto de la idea de legislar.
Con fecha 2 de septiembre del año en curso, previa reapertura del debate, los Senadores señoras Ximena Rincón González y Ena von Baer Jahn y señores Carlos Montes Cisternas, Manuel José Ossandón Irarrázabal y Jaime Quintana Leal aprobaron en general el proyecto.
Durante su estudio en particular, la Comisión contó con antecedentes acabados sobre el panorama institucional que se propone crear en materia de protección de la infancia y la adolescencia, entre ellas, la Defensoría de la Niñez, la Subsecretaría de la Niñez y el Servicio de Protección Especializada.
Asimismo, dicho órgano técnico recibió a diversas autoridades, profesionales, expertos, organizaciones de la sociedad civil, funcionarios y especialistas de la Biblioteca del Congreso Nacional, quienes generaron, en el seno de esta instancia, una mirada universal sobre las necesidades de la infancia y los modelos para una nueva institucionalidad.
Quiero señalar en este punto, Honorable Sala, que el proyecto se tramitó de manera absolutamente transparente y con participación de organizaciones sociales en toda toda su extensión.
El proyecto de ley fue objeto de más de 500 indicaciones, a las que se sumaron otro gran número de propuestas de consenso concordadas entre el Ejecutivo y todos los Senadores de la Comisión, las que permitieron llevar a término el texto que ahora es sometido a consideración de la Sala.
El proyecto contiene normas de quorum especial.
De acuerdo al detalle consignado en el segundo informe de la Comisión, el proyecto de ley contiene:
1.- Treinta y siete preceptos de naturaleza orgánica constitucional. Entre ellas:
a) Treinta y tres disposiciones relativas a la organización y atribuciones de los tribunales de justicia (artículo 77 de la Constitución Política de la República).
b) Dos disposiciones relativas a requisitos mínimos a exigirse en niveles de enseñanza básica y media (artículo 19, Nº 11, de la Constitución Política de la República).
c) Dos disposiciones relativas a atribuciones de las municipalidades (artículo 118 de la Constitución Política de la República).
2.- Ocho preceptos de naturaleza de quorum calificado (artículo 8° de la Constitución Política de la República).
Se hizo una consulta de opinión a la Excelentísima Corte Suprema. Se realizó mediante oficio Nº 20, del 2 de noviembre del corriente, acerca del texto aprobado en particular en el segundo informe, respecto de las disposiciones calificadas como orgánicas constitucionales referentes a atribuciones y organización de los tribunales de justicia.
Fueron conocidos por la Comisión de Hacienda veinte artículos del proyecto de ley, resultando aprobados, en su mayoría, por unanimidad.
Objetivos del proyecto
-El proyecto de ley busca incorporar en el derecho interno de nuestro país un sistema que no solo proteja sino que garantice la efectiva vigencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes reconocidos en la Constitución Política de la República, en la Convención, en los demás tratados internacionales que hayan sido ratificados por Chile que se encuentren vigentes, y en las demás leyes dictadas conforme ellos.
-El sistema se entiende como un ordenamiento coordinado de disposiciones legales y un conjunto de políticas, planes, instituciones, derechos y mecanismos de exigibilidad destinados a velar por el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social de nuestros niños, niñas y adolescentes, que dé cuenta de una nueva concepción de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho. De eso se trata este proyecto.
-Se reconoce la naturaleza intersectorial de las materias vinculadas a la niñez, la vocación articuladora de la institucionalidad y la necesidad de que el enfoque de derechos de los niños, niñas y adolescentes se instale transversalmente en los órganos del Estado y la sociedad de nuestro país.
-Se determina que la familia, el Estado y la sociedad toda son los obligados por estas normas, y se releva el lugar que corresponde a la familia, garantizando el derecho y deber preferente de los padres y madres a cuidar, educar y proteger a sus hijos. Esto es parte fundante del proyecto de ley, y me parece tremendamente importante destacarlo.
-Se impone a los órganos del Estado el deber de tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de otro carácter con el fin de hacer efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes consagrados en la Constitución, en los tratados internacionales ratificados por nuestro país que se encuentren vigentes y hacerlo "hasta el máximo de los recursos de los que disponga el Estado", conforme a lo dispuesto en el artículo 4° de la Convención de los Derechos del Niño.
-Se establece como deber del Estado colaborar con las familias, a fin de que estas puedan cumplir con las responsabilidades de cuidado, protección y educación de sus hijos; el deber de otorgar protección social, asegurando acceso a derechos sociales, económicos y culturales a todos los niños, niñas y adolescentes mediante los servicios y prestaciones estatales necesarias, a la vez que disponer de servicios de protección reforzada especializados para los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos (Servicio de Protección Especializada de la Niñez, cuya ley, dicho sea de paso, se ha promulgado el día de hoy por el Presidente de la República) o en conflicto con la ley penal (Servicio de Reintegración Social Juvenil).
-Se busca hacer converger distintos niveles de intervención del Estado. Primero, en un nivel de protección y apoyo a la familia como núcleo fundamental de la sociedad. Segundo, mediante la creación de una institucionalidad de protección: por una parte, un sistema de protección que propenda a asegurar el goce de sus derechos, principalmente a través de políticas sociales, y por otra, la existencia de una protección administrativa especializada para adoptar las medidas de protección respecto de los niños que han sufrido limitación o privación de sus derechos.
-Por lo tanto, el proyecto de ley agrega, a la tradicional función judicial de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, una labor de protección administrativa por parte de los órganos de la Administración del Estado, con el fin de que estos otorguen, de manera rápida, acceso a planes y programas de protección y servicios que deben otorgar legalmente cuando el acceso a ellos haya sido negado o limitado afectando los derechos del niño.
-A estos se refieren las llamadas "medidas administrativas de protección de derechos", aplicables a casos de amenazas o vulneraciones no graves de derechos y que serán aplicadas por las futuras Oficinas Locales de la Niñez, reservando a los tribunales de justicia el conocimiento de medidas ante casos graves de vulneración, y en todo caso, de aquellas que signifiquen la separación del niño de su familia y entorno. A tal fin, el proyecto de ley realiza una reconfiguración de las competencias de las citadas instituciones, a la vez que crea y define los procedimientos de protección administrativa.
-En este mismo sentido, se habilita al Ministerio de Desarrollo Social para ejecutar dicha protección, de carácter administrativo, en los territorios, mediante la celebración de convenios con una o más municipalidades para el desarrollo futuro de las funciones de las Oficinas Locales de la Niñez, cuyo personal dependerá administrativamente de la municipalidad correspondiente y funcionalmente de la Subsecretaría de la Niñez. La implementación de todas las Oficinas Locales de la Niñez deberá realizarse dentro del plazo de cinco años, contado desde la fecha de la publicación de esta ley, y ellas tendrán que actuar coordinadamente con el Servicio Nacional de Protección Especializada de la Niñez y Adolescencia y sus organismos colaboradores privados, en caso de ser necesario. Lo anterior, sin perjuicio de que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos haga lo suyo junto al Servicio de Reintegración Social Juvenil y sus colaboradores acreditados.
-La rectoría de todo el sistema recae en un Comité Interministerial radicado en el Ministerio de Desarrollo Social y Familia. La coordinación se entrega a la Subsecretaría de la Niñez, encargada de prestar al Ministro del ramo la debida colaboración en las tareas relacionadas con sus nuevas atribuciones en materia de niñez, definición de políticas y planes de acción.
Estructura del proyecto aprobado por la Comisión
Es importante hacer presente que el proyecto de ley experimentó importantes cambios respecto de su discusión en la Honorable Cámara de Diputados durante el primer trámite constitucional, en el que solo fueron aprobados tres de sus cinco títulos.
A su vez, es menester señalar que el proyecto de ley se profundizó y completó de manera significativa en su discusión particular durante este segundo trámite constitucional, aumentando de cinco a seis títulos y doblando su cantidad de artículos, en especial debido a que se trabajó en el desarrollo y profundización de contenidos, tanto en lo relativo a los principios rectores del sistema como en lo referente a los derechos de niños, niñas y adolescentes y los mecanismos de exigibilidad de los mismos.
De igual modo, fue indispensable coconstruir con el Ejecutivo el Título III, nuevo, sobre "La Protección Integral de los Derechos", incorporando la figura de las Oficinas Locales de la Niñez y desarrollando sus competencias, procedimientos y su interacción con los demás órganos de la Administración y los tribunales de justicia, de modo de concretizar la institucionalidad y los procesos de la nueva función administrativa de protección de los derechos de la infancia incorporada en el mensaje.
En consecuencia, durante su tramitación en particular el proyecto de ley resultó estructurado en base a ochenta y nueve artículos permanentes, distribuidos en seis títulos y cinco disposiciones transitorias.
El Título I, sobre "Cuestiones Preliminares" (artículos 1 a 5), establece los objetivos del proyecto de ley, los principales obligados por la ley, las reglas especiales de interpretación, la aplicación de la ley y las obligaciones del Estado.
El Título II, referente a "Principios, Derechos, Garantías", se divide en dos párrafos. El Párrafo 1°, "De los Principios", va desde el artículo 6 hasta el 21. Y el Párrafo 2°, denominado "De los Derechos y Garantías", va desde el artículo 22 hasta el 50 y regula distintas materias.
El Título III se denomina "De la Protección Integral" y consta de cuatro párrafos. El Párrafo 1° establece las "Normas de Aplicación General"; el Párrafo 2°, "De los Deberes de la Administración del Estado"; el Párrafo 3°, "De las Oficinas Locales de la Niñez", y el Párrafo 4°, "De las Medidas de protección administrativas".
El Título IV trata sobre la "Institucionalidad del Sistema de Garantías y Protección Integral de los Derechos de la Niñez y Adolescencia" e incluye el Consejo Consultivo Nacional de Niños, Niñas y Adolescentes y los lineamientos para Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones.
El Título V se refiere a la "Política Nacional de la Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción".
El Título VI contiene modificaciones a otras leyes, entre ellas la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; la ley N° 20.379, que institucionaliza el subsistema de protección integral a la infancia "Chile Crece Contigo"; la ley N° 20.595, que crea el ingreso ético familiar, establece bonos y transferencias condicionadas para las familias de pobreza extrema, y crea el subsidio al empleo de la mujer; la ley N° 20.530, que crea el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, y la ley N° 19.968, que crea los tribunales de familia.
El proyecto de ley termina con cinco artículos transitorios.
1) Sobre la entrada en vigencia desde la fecha de su publicación, sin perjuicio de que las Oficinas Locales de la Niñez reguladas en el Título III de la ley se implementarán de manera progresiva en el territorio nacional en un plazo de cinco años.
2) La adecuación de Políticas Nacionales de la Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, dentro del plazo de dos años, contado desde la publicación de la ley.
3) La dictación de los reglamentos, dentro del plazo de seis meses, también contado desde su publicación.
4) El envío, por parte del Presidente, de un proyecto de ley para adecuar las normas de la ley N° 19.968, que crea los tribunales de familia, dentro del plazo de dieciocho meses contados desde la publicación.
5) El envío de un proyecto de ley con el objeto de concordar y armonizar la ley N° 20.032, sobre colaboradores acreditados, y la ley que crea el Servicio de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia, con la presente ley, en el plazo de seis meses contado desde la publicación de esta última.
Por lo tanto, y siendo esa la estructura del proyecto de ley que hoy se somete a votación, no existe norma alguna que permita la intervención del Estado en las familias. Por el contrario, se mandata al Estado a fortalecerlas, a respetar el derecho de los padres a cuidar y educar a sus hijos, y a velar por que estos cumplan con cuidarlos, educarlos y darles la debida asesoría en el ejercicio de sus derechos.
A la vez, nos obliga a todos a respetar la condición de sujetos de derechos de niños, niñas y adolescentes, su derecho a ser tratados como seres humanos integrales, a respetar su propia evolución, y a garantizarles las mejores condiciones posibles para su máximo desarrollo.
Es todo cuanto puedo informar a la Sala.
Gracias, Presidenta.
La señora RINCÓN.- Gracias, Presidenta.
Yo hice el informe de la Comisión, pero como aquí se ha planteado un contexto por parte de una de mis colegas, creo que es importante contextualizar, pero con la otra mirada también.
Ser niño o niña no es ser menos que un adulto. La niñez es una etapa de preparación para la vida adulta. La niñez y la adolescencia son formas de ser persona. No podemos, Presidenta, Honorable Sala, seguir considerando a los niños como objetos, como meros depositarios de políticas públicas.
Con la aprobación de esta ley estamos abandonando, como Estado, ese poder absoluto y unilateral que se ejerce sobre niños, niñas y adolescentes, y estamos creando un espacio social nuevo para ellos y para ellas, de reconocimiento de sujetos de derecho.
Este espacio es de interrelación y no de dominación. Y es también un lugar de protección. Lo que implica garantizar para todos ellos las condiciones económicas, sociales, culturales que les posibiliten su máximo desarrollo en todos los ámbitos de su personalidad. Cuanto mejor y más pleno sea el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes, mejores y más plenos serán los adultos que conformarán nuestra nación.
Por esas razones es que encontramos tan férrea resistencia a este proyecto de ley, por la interrelación a la que nos obliga y por la protección efectiva a la que nos compromete.
Desde el punto de vista de la sumisión por el modelo de interrelación entre adultos y niños, aceptar que los niños y niñas sean sujetos de derecho implica aceptar una nueva concepción de la relación paterno filial, en la que la función formal formativa de los padres, que es fundamental, se lleva a cabo mediante una interrelación entre adultos y niños, y no como efecto de una acción unilateral en la que el niño asume un lugar de sumisión como objeto de representación y control ilimitado por parte de los padres.
Por lo tanto, esto conlleva la consideración de la personalidad y el respeto de las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en cada uno de los períodos de su vida, su participación activa en el proceso formativo y un gradual reconocimiento de autonomía en el ejercicio de sus derechos.
Por esta razón, Presidenta, la Convención de los Derechos del Niño, al igual que este proyecto de ley, no solo contempla los llamados "derechos humanos de la infancia", sino que, además, considera la posibilidad de ponerlos en la práctica a través de una especial concepción de autonomía, denominada "autonomía progresiva"; no es a secas.
Para muchos, abandonar la relación de poder-sumisión es imposible. Y a partir de ahí se envían mensajes confusos a la ciudadanía. Yo misma he sido atacada en innumerables ocasiones por intervenciones en redes sociales de personas que no tengo el gusto de conocer.
Para muchos, abandonar la relación de poder-sumisión es un desafío.
Por ello, repetiré una y otra vez: esta ley en parte alguna permite la intervención del Estado en la familia. ¡Eso no es cierto! Lo que hace es legislar el cambio del modelo de sumisión a un modelo de interacción en la relación de niños y adultos, en el que el Estado debe cumplir sus compromisos de hace ya más de treinta años, como bien se ha dicho.
Por lo tanto, no es efectivo que el Estado se vaya a apropiar de los niños, ni mucho menos que se vaya a destruir a las familias.
Al contrario, señora Presidenta, este proyecto de ley establece clara y expresamente, primero, el deber del Estado de dar protección a la familia y propender a su fortalecimiento. La familia debe recibir la protección y asistencia necesarias, con lo que el proyecto de ley asume el principio de no injerencia arbitraria en la vida familiar: artículo 2, inciso tercero; y artículo 9, inciso primero.
Segundo, asegura el derecho del niño a no ser objeto de injerencia arbitraria o ilegal en su vida privada o en su familia: artículo 33.
Tercero, garantiza el derecho-deber de los padres de educar a sus hijos. Y es deber del Estado respetar ese derecho-deber. Y lo hace en dos normas que son de aplicación general para todo el proyecto, y, por lo tanto, no hace falta estarlo reiterando una y otra vez en cada artículo de este texto: en el artículo 2, en los principios que obliga esta ley, inciso tercero; y en el artículo 8, que pasó a ser 10, referido al derecho y deber preferente de los padres a educar a sus hijos.
El artículo 2, inciso tercero, dice así: "El derecho y deber de crianza, cuidado, formación, asistencia, protección, desarrollo, orientación y educación de los niños, niñas y adolescentes corresponde preferentemente a sus padres y/o madres...".
Cuarto, establece que a su vez los hijos tienen el derecho a ser cuidados, protegidos, formados, educados por sus padres y/o madres (artículo 8º, inciso segundo).
Quinto, asegura también que el reconocimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes no implica disminuir la autoridad paterna, sino que cambia...
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Gracias, Senadora Rincón.
La señora RINCÓN.- Presidenta, dos minutos, por favor.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Un minuto, porque tenemos que entrar a la votación.
La señora RINCÓN.- Sí, pero estoy pidiendo los mismos minutos que le dio a la Senadora Von Baer.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Es que no estamos en el debate general, Senadora, sino en el particular. El debate en general lo hicimos hace tiempo.
La señora RINCÓN.- Lo sé, Presidenta.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Lo señalo porque, vía la contextualización, usted y la Senadora Von Baer han abierto el debate en general.
Entonces, vamos a tener una larga jornada, en circunstancias de que hay un procedimiento de votación concordado.
La señora RINCÓN.- Termino...
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Por favor, Senadora.
La señora RINCÓN.- Termino aquí.
El proyecto de ley asegura el reconocimiento de los derechos de los niños y no implica disminuir la autoridad paterna. En el artículo 2º, inciso tercero, establece que los padres "ejercerán este derecho y deber impartiéndoles dirección y orientación apropiadas para el ejercicio de sus derechos, en consonancia con la evolución de sus facultades".
Se ratifica la autoridad, no obstante el reconocimiento de sus derechos, porque ambas ideas no son contradictorias, señora Presidenta. Y creo que es fundamental que este reconocimiento quede explícito.
Lo discutimos en todo el proyecto de ley y, así las cosas, la aparente disyuntiva, contradicción o conflicto, que tanto se ha pregonado, entre la autoridad de los padres y la autoridad del Estado es absolutamente falsa.
Gracias, Presidenta.
La señora RINCÓN.- Señora Presidenta, voy a ser muy breve.
Aquí, primero, hubo un desacuerdo parcial respecto de la expresión "padres y/o madres", en aproximadamente 29 artículos de la ley en proyecto. Y creo que es importante que se entienda que es relevante mantener esta expresión como la aprobó la Comisión de Infancia, dado que por medio de una norma no podemos desconocer la realidad: la existencia de diferentes tipos de familia. Y hacer de la Ley de Protección y Derechos de la Niñez algo así equivaldría a legalizar de manera expresa la diferencia de trato respecto de nuestros niños, niñas y adolecentes.
¿Son distintos si nacen en una familia heterosexual de si nacen en una familia homosexual? Yo creo que no.
Por lo tanto, es fundamental entender que en nuestro país, en el mundo hay distintos tipos de familia y no podemos seguir pretendiendo encasillarlas. Lo que tenemos que hacer es reconocer esa realidad sin dramatismo, porque, si no, al final los únicos que salen perjudicados son los niños, niñas y adolescentes en nuestro país.
Hacerlo precisamente en la Ley de Protección y Derechos de la Niñez equivale a reconocer la realidad que existe en nuestro país y en el mundo.
Gracias, Presidenta.
La señora RINCÓN.- Presidenta, voy a argumentar.
La verdad es que no deja de sorprenderme escuchar en esta Sala los distintos argumentos para negarse a esta nomenclatura. Y lo digo porque esta es una ley de garantías de la niñez, no es sobre el matrimonio civil o sobre la unión... (falla de audio en transmisión telemática)...; tiene que ver con nuestros niños, niñas y adolescentes y el entorno en el que se desarrollan.
Chile fue condenado en el caso de la jueza Atala por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 2010. La Corte le tuvo que pedir disculpas públicas, y le restituyeron la tuición de sus hijas. La verdad es que no es ese el punto; el punto es qué pasa con nuestros niños, niñas y adolescentes.
Lo decía muy bien un Senador en esta Sala... (falla de audio en transmisión telemática)... en que cuidamos, criamos, custodiamos, ayudamos, acompañamos a hijos que no son biológicos nuestros, pero han sido parte de nuestra familia. Ellos tienen, al final del día, más de un padre, más de una madre. Y creo que eso es lo que se trata de salvaguardar aquí. Para poder garantizar los derechos de esos niños y niñas, se requiere reconocer una realidad que existe en el país y en el mundo. Y negar esa realidad preocupa. Estamos legislando por garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Y eso significa también reconocer el entorno donde crecen: a los abuelos, a los tíos, a los tutores, a todos aquellos que, al final, terminan muchas veces ejerciendo roles de padres y/o madres.
Por eso, Presidenta, porque tiene que ver con una serie de artículos que atraviesan este texto, voto a favor de... (falla de audio en transmisión telemática)...
La señora RINCÓN.- Gracias, Presidenta.
Aquí hay un problema que, en verdad, cuesta entender. Yo no concuerdo -y ahí coincido con el Senador Letelier- con que la frase es de quorum especial. No es así.
Solo dos artículos son de un quorum mayor. Lo dijo el Secretario en algún minuto. Por tanto, el punto es respecto de esos dos artículos. En el resto de estas normas no hay exigencia de quorum especial.
No es un problema de frase; es un problema de norma. Creo que es superimportante despejar eso. Si no, esta discusión, en realidad, es superextraña. ¿Una frase de quorum especial? No es así.
Solo dos artículos tendrían un problema de quorum, pero no la frase, Presidenta.
Eso es superimportante despejarlo.
La señora RINCÓN.- Gracias, Secretario.
La verdad es que no voy a hacer la relación que ya realizó mi colega Quintana. Pero quiero hacer presente en este punto en particular que se trabajó el tema recogiendo las preocupaciones de los Senadores de Gobierno. Se configuró un listado de principios que diera cuenta de las prioridades con las que se ordenaban los principios rectores, atendiendo expresamente las inquietudes que nos plantearon los colegas de Gobierno.
Y aunque el orden nunca tuvo ni tiene una pretensión de prelación, se optó por el orden que ha dado a conocer el Senador Quintana, donde están los niños como sujetos de derecho, los padres y después el resto.
Entonces, de verdad que no se entiende esto. Porque si lo hubiésemos dejado como estaba, a nosotros no nos causaba ningún problema, pero respondimos a una petición concreta que se trabajó con los colegas. Por lo tanto, no entiendo.
Yo voto a favor.