OBLIGACIÓN DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS DE ENTREGAR INFORMACIÓN SOBRE SALDOS Y SUMAS DE ABONOS AL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS
La señora RINCÓN.- Señora Presidenta, procedo a rendir informe recaído en el proyecto de ley, en primer trámite constitucional, que modifica el Código Tributario, obligando a bancos y otras instituciones financieras a entregar información sobre saldos y sumas de abonos en cuentas financieras al Servicio de Impuestos Internos (boletín N° 14.111-05).
El proyecto de ley fue iniciado el 23 de marzo del año 2021 en moción de los Senadores señores Ricardo Lagos Weber, Carlos Montes Cisternas y Jorge Pizarro Soto.
Durante la tramitación concurrieron a las sesiones, además de los Senadores miembros, el Senador señor Quinteros. Asimismo, de parte del Ejecutivo asistieron representantes del Ministerio de Hacienda; el Director del Servicio de Impuestos Internos, don Fernando Barraza, y los invitados expositores convocados por los integrantes de la Comisión.
De acuerdo con la moción de los Senadores antes nombrados, la iniciativa tiene por objeto incorporar al Código Tributario un nuevo artículo 85 bis, por medio del cual se busca establecer la obligación de bancos e instituciones financieras de entregar información al Servicio de Impuestos Internos respecto de los saldos y abonos mensuales correspondientes al año calendario inmediatamente anterior, en la medida en que dichos saldos o sumas de abonos registren un movimiento diario, semanal o mensual igual o superior a 1.500 unidades de fomento.
Dentro de los antecedentes que se expresaron en la Comisión para promover la presente iniciativa se mencionaron los siguientes:
Primero, enuncian que en Chile existe consenso político en cuanto a que la evasión y elusión fiscal han producido efectos nocivos, afectando a los más necesitados, al verse disminuida la capacidad del Estado de ejecutar políticas sociales. Además, representan un problema que afecta principios básicos del derecho tributario, como el principio de legalidad y de igualdad ante la ley.
Segundo, aludiendo a la situación sanitaria, se indica que implementar medidas que combatan la elusión y evasión fiscal permitirá aumentar la recaudación fiscal sin afectar negativamente los niveles de actividad económica; entregar mayor justicia en el cumplimiento de las obligaciones legales, y favorecer que los actores económicos compitan en una mayor igualdad de condiciones.
Tercero, respecto a la normativa internacional, señalan que la iniciativa busca cumplir con una serie de acuerdos internacionales que permiten realizar intercambios de información con el resto de las autoridades tributarias, especialmente la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal.
Cuarto, en definitiva, la moción tiene por objeto principal informar, una vez al año, respecto de los saldos y abonos mensuales correspondientes al año calendario inmediatamente anterior, en la medida en que dichos saldos o sumas de abonos registren un movimiento diario, mensual o semanal igual o superior a 1.500 unidades de fomento, sin atender para estos efectos al número de titulares a que pertenezcan o la naturaleza jurídica de dichos titulares.
Respecto a su concordancia con la normativa bancaria vigente, los mocionantes señalan que la iniciativa no busca modificar los derechos que genera el secreto bancario, ni acceder con esta información, en caso alguno, al detalle de los movimientos de las cuentas financieras, ni menos al destino de dichos recursos, sino que simplemente se busca obtener información numérica respecto de saldos y sumas de abonos que permitan detectar movimientos de dinero que ameriten iniciar una fiscalización por parte de la administración tributaria.
Sobre la eventual nueva atribución del Servicio de Impuestos Internos, se indica que esta medida no impondrá a dicho Servicio nuevas facultades ni derechos, ya que la información deberá ser entregada por los bancos e instituciones financieras a tal entidad. Por el contrario, se establece una obligación de información a los bancos e instituciones financieras para que el Servicio de Impuestos Internos pueda procesarla en el ejercicio de sus actuales facultades de fiscalización y con los recursos actuales disponibles.
La moción cuenta con un artículo 85 bis nuevo permanente que se incorpora en el decreto N° 830, del año 1974, referente a la obligación de informar de los movimientos antes señalados, y una norma transitoria que dispone que la mencionada obligación se aplicará respecto de los saldos y sumas de abonos identificados con las cuentas financieras a partir del tercer mes siguiente a la fecha de publicación de la ley en el Diario Oficial.
El proyecto indica qué instituciones financieras son obligadas a reportar, respecto a qué cuentas; la forma de identificación de las cuentas y titulares o beneficiarios finales; el plazo para cumplir con el reporte; la forma de reportar, así como las obligaciones del Servicio y las sanciones a las que están sometidas las instituciones financieras.
Durante el periodo de audiencias y exposiciones de economistas y abogados tributarios, que abarcó entre el 20 de abril y el 25 de mayo, expusieron sus consideraciones respecto a la moción presentada las siguientes personas:
El abogado señor Ricardo Guerrero, en una revisión de la regulación comparada en el tema de información bancaria tributaria, tuvo a bien expresar las siguientes consideraciones:
Primero, en la situación de crisis económica y social, Chile requiere implementar medidas que aumenten la recaudación y, al mismo tiempo, no inhiban la recuperación económica. Además, se requiere darle mayor legitimidad al sistema tributario, combatiendo decididamente la elusión y evasión.
Segundo, esta medida va en línea y complementa planes de acción del Servicio de Impuestos Internos y permitiría tener mayor información para poder ejercer medidas de inteligencia de negocios y minería de datos, identificando los riesgos de los distintos contribuyentes.
Tercero, se termina con la extraña situación de que hoy los bancos e instituciones financieras están entregando información sobre saldos de cuentas al Servicio de Impuestos Internos, pero limitada a contribuyentes sin domicilio ni residencia en Chile.
Posteriormente, se escucharon los planteamientos del señor Francisco Saffie, quien, además de enunciar el contexto en el cual se inserta la moción presentada, dio una explicación detallada de los conceptos que incluye el proyecto y respondió las dudas de los señores Senadores miembros de la Comisión.
Por otra parte, en su exposición, el señor director del Servicio de Impuestos Internos, Fernando Barraza, hizo un análisis de la moción en cuanto a su estructura, sanciones, normativa actual y comparada. Asimismo, tuvo a bien expresar las siguientes consideraciones:
Primero, salvando diferencias propias, el proyecto de ley replica, a nivel interno, la obligación internacional de informar cuentas financieras conforme a la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Tributaria de la OCDE, para el intercambio de información de extranjeros con cuentas en el país y nacionales con cuentas en el extranjero.
Segundo, en la moción se establece la obligación de las instituciones financieras de revisar e identificar las cuentas financieras relacionadas con personas con residencia tributaria en el extranjero.
Tercero, el proyecto de ley no establece una facultad a favor del Servicio de Impuestos Internos, sino una obligación directa a los bancos e instituciones financieras, que describe la ley, de reportar cierta información financiera.
Cuarto, solo se reportan saldos y sumas de abonos, no cargos u otros movimientos particulares de las cuentas.
Quinto, el director también expresa ciertas precisiones que deben hacerse en la moción.
Primero, a pesar de que no se dispone expresamente, se entiende que el Servicio de Impuestos Internos puede impartir las instrucciones pertinentes para implementar las obligaciones que impone el artículo 85 bis, por ejemplo, formato, oportunidad, etcétera, conforme las facultades genéricas del artículo 6, letra a), N° 1, del Código Tributario.
Segundo, estrictamente no es necesario especificar deberes de reserva y sanciones ya establecidos en el Código Tributario.
Tercero, el movimiento mínimo de 1.500 UF parece alto para los estándares internacionales. Se propone revisar otros mínimos que se utilizan como proxy para otros fines (cambiarios, aduaneros o intercambio de información) o bien, fijar montos mínimos aplicables a los abonos y otros utilizados en la suma de abonos y/o saldos, o establecer distintos mínimos para personas y empresas.
Cuarto, la obligación es respecto de cuentas del o los titulares en una institución financiera. No considera posibilidad de que se atomicen las cuentas en varias instituciones financieras para quedar bajo los montos mínimos.
Quinto, sanciones: clarificar el límite de 500 UTA. No se aplicaría transcurrido un mes de notificado el incumplimiento sin entregar la información requerida.
Sexto, finalmente, el señor director señala: "la medida contribuiría a los procesos de fiscalización del Servicio de Impuestos Internos en, por ejemplo, control de retiros desproporcionados, precios de transferencia, exceso de endeudamiento, inversiones en el exterior y sus rentas pasivas, remesas y retenciones de impuesto adicional con paraísos tributarios, flujos de economía informal, entre otros".
En la exposición del director de la Unidad de Análisis Financiero, Javier Cruz, se expresaron las siguientes consideraciones:
Las materias internacionales de lavado de activos y las materias tributarias van de la mano, toda vez que los foros internacionales ven esto como parte de los fraudes fiscales en general, por lo que muchos conceptos contenidos en el proyecto de ley parten de la norma antilavado y van mutando hacia obligaciones tributarias internacionales, de manera que no son temas que se encuentren particularmente alejados de los alcances que el proyecto les quiere dar.
La autoridad puntualizó que la UAF no funciona de oficio, sino que opera a través de reportes de operaciones sospechosas, recibiendo una masa de operaciones de tal índole que no son del sector financiero y que cuando se inician procesos de investigación, muchas veces no cuenta con los productos financieros que la persona a quien se debe indagar posee en el mercado, a efectos de comenzar una investigación que determine si los movimientos sospechosos reportados tienen o no fundamento. En ese sentido, manifestó que la UAF ha solicitado información a la CMF y a la SBIF en su oportunidad; sin embargo, debido a las limitaciones que imponen sus respectivas normativas no pueden entregar esa información.
Posteriormente, la Comisión escuchó al abogado y profesor de Derecho constitucional, señor Arturo Fermandois, quien se refirió a la mirada que tienen los tribunales sobre este tema, especialmente el Tribunal Constitucional cuando ha sido llamado a resolver en estas materias.
Destacó, señora Presidenta, tres fallos fundamentales que rigen en esta materia: rol 389-2003, rol 521-2006 y rol 5.540-2018. Los dos primeros se refieren al control sobre las normas de unidad de análisis financiero y la última al proyecto de ley que reformó y modernizó la ley de bancos y la creación de la CMF. Otro fallo interesante es el que se dictó con ocasión de la ley adecuatoria de la reforma procesal penal.
Señaló que en todos esos proyectos se ven los siguientes elementos:
Primero, la privacidad íntegra es un derecho fundamental de la persona y es un patrimonio moral de esta. Por lo tanto, los actos de autoridad deben respetar y resguardar el derecho a la privacidad.
Segundo, los órganos administrativos, cuando solicitan información bancaria, deben hacerlo con precisión, con causales detalladas, porque facultarlos para pedir información genérica sin limitación alguna violenta el derecho a la privacidad, de acuerdo a lo señalado por el Tribunal en su sentencia, respecto de la causa rol 389-2003. En este caso, existía un precepto legal que facultaba a la UAF para recabar en calidad imperativa toda clase de antecedentes, sin que aparezca limitación alguna, y hubo una sentencia negativa. Porque lo que le interesó al Tribunal no es que no se pueda entregar la información, sino que se hacía sin trazar en la ley las pautas y parámetros objetivos y controlables que garanticen que el órgano administrativo pertinente se ha circunscrito a ello. Lo anterior permitiría vislumbrar los problemas que presenta el proyecto de ley en comento.
En lo que respecta al proyecto, el referido académico manifestó estar de acuerdo con lo señalado por el Senador Lagos en cuanto a que efectivamente predomina cierta tendencia internacional a relajar el concepto del secreto bancario, agregando que lo interesante del tema es que no ocurre lo mismo con los estándares constitucionales de la privacidad, los cuales no se han relajado, de manera que en el ámbito de este proyecto se sugiere a la Comisión precisar la causal y, desde luego, incorporar algún grado de intervención judicial.
-Posteriormente, con fecha de 18 de mayo de 2021, la Comisión escuchó al abogado y profesor de Derecho Tributario, Mario Silva, quien hizo un análisis de los principios que contiene la iniciativa, los conflictos entre los bienes jurídicos de vida privada y datos personales, así como del bien jurídico para obtener la información a fiscalizar y a recaudar; analizó también las normas vigentes y comparadas en materias bancaria y tributaria, y finalmente analizó ciertos problemas y consecuencias de la necesidad fiscalizadora y la obtención de información por parte de los reguladores.
Luego, la Comisión escuchó al abogado y profesor de Derecho Tributario, Christian Blanche, quien hace una exposición jurídica respecto a las normas generales de entrega de información, del resguardo del secreto profesional y bancario. También analizó las tendencias del derecho comparado en este tema; su incidencia en el resguardo de la privacidad bancaria tributaria. Además, señaló que el proyecto recuerda de manera adecuada a la privacidad y no otorga nuevas facultades al regulador, y asimismo, tampoco discrimina al contribuyente no residente.
Asimismo, en la primera sesión presentó sus consideraciones con respecto a la normativa actual el Director del Servicio de Impuestos Internos, Fernando Barraza, haciendo un repaso de la regulación chilena y del derecho comparado.
La revisión de los antecedentes y la recepción de audiencias continuaron en las sesiones de los días 4, 18 y 25 de mayo.
Se sometió a votación general el proyecto en la última sesión, aprobándose con el voto favorable de los Senadores señores García, Lagos y Montes y de la Senadora que habla, y con el voto en contra del Senador Coloma.
Se informa a la Honorable Sala que el proyecto no cuenta con normas de quorum especial.
Es cuanto puedo informar, señora Presidenta.
La señora RINCÓN.- Gracias, Presidente.
¡Debemos darle poder al Servicio de Impuestos Internos para que corra más rápido que los narcos y para que los que quieren saltarse las normas no puedan hacerlo! Los narcos hoy compran vehículos y artículos de lujo y traspasan fondos a criptomonedas.
Me sorprenden algunas de las intervenciones que he escuchado hoy.
Señor Presidente, yo abordé los principales puntos y objetivos del presente proyecto de ley en el informe que rendí como Presidenta de la Comisión de Hacienda. Sin embargo, no puedo dejar de expresar algunas consideraciones respecto a la constitucionalidad y, por cierto, al resguardo de las garantías constitucionales que esta moción contiene.
Un primer paso es dejar en claro las atribuciones del Servicio de Impuestos Internos en esta materia. De esta manera, es menester señalar que el artículo 1° de la Ley Orgánica de dicho organismo establece que "Corresponde al Servicio de Impuestos Internos la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos actualmente establecidos o que se establecieren, fiscales o de otro carácter en que tenga interés el Fisco y cuyo control no esté especialmente encomendado por la ley a una autoridad diferente.".
El señor PIZARRO (Vicepresidente).- ¡Por favor, señores Senadores! O bajan el tono o conversan en la salita de atrás.
Senadora, siga nomás.
La señora RINCÓN.- Asimismo, el artículo 14, letra j), de la misma ley expresa que es facultad del Servicio "Recopilar antecedentes y programar y realizar labores de detección de entidades o personas extranjeras o chilenas que desarrollan actividades en Chile o en el extranjero, en condiciones de marginalidad de la tributación, eludiendo o evadiendo los tributos que conforme a las leyes se deberían al Estado de Chile, como asimismo respecto de empresas extranjeras a las cuales se les efectúan remesas desde Chile por diversos conceptos, y preparar planes de fiscalización para combatir la elusión y la evasión en el área tributaria internacional.".
Teniendo claras, señor Presidente, las atribuciones del Servicio de Impuestos Internos respecto a la recopilación de antecedentes que tengan incidencia en materia tributaria, fiscal o de otro carácter, es conveniente señalar qué normas constitucionales con relación a derechos fundamentales del contribuyente se estarían supuestamente afectando con este proyecto de ley.
En primer lugar, se ha dicho que esta iniciativa podría afectar el artículo 19, número 4°, de la Constitución Política de la República, que consagra "El respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y su familia, y asimismo, la protección de sus datos personales". Sin embargo, el mismo numeral continúa señalando que "El tratamiento y protección de estos datos se efectuará en la forma y condiciones que determine la ley".
Ahora bien, ¿estamos ante el peligro de restringir este derecho y su libre ejercicio? A nuestro juicio, no.
Es claro que la ley puede imponer determinadamente, y dentro del marco jurídico legal y constitucional, obligaciones que aparentemente puedan lesionar el ejercicio de un derecho fundamental. Sin embargo, señor Presidente, en el proyecto de ley en comento no se efectúa dicha lesión; por el contrario, su texto establece que la información que las instituciones financieras están obligadas a entregar "tendrá el carácter de reservada conforme las reglas establecidas en los artículos 35 y 206 y no podrá ser divulgada en forma alguna, pudiendo ser utilizada únicamente para cumplir con los objetivos de fiscalización que le son propios.".
Además, es menester mencionar que la ley Nº 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, establece en su artículo 23 el deber de indemnizar el daño patrimonial y moral que se causare por el tratamiento indebido de los datos, lo que aplica tanto a las personas naturales o jurídicas como a los organismos públicos, como el Servicio de Impuestos Internos.
Más aún, y relacionado con lo anterior, a través de la modificación constitucional de la ley Nº 21.096, del año 2018 -ya citada en esta Sala-, iniciada en moción de los Senadores Araya, Lagos y de los entonces Senadores Harboe, Larraín y Tuma, se agregó al artículo 19, número 4°, de la Carta Fundamental una frase muy relevante para la discusión de este proyecto, del siguiente tenor: "El tratamiento y protección de estos datos (personales) se efectuará en la forma y condiciones que determine la ley". En consecuencia, el presente proyecto de ley, al establecer conjuntamente el deber de informar, impone un resguardo de la protección de datos, salvaguardando los derechos fundamentales del contribuyente, cuestión que se refuerza si se tiene en consideración la normativa satélite de la protección de datos.
Como argumento final, Presidente, referente a la norma legal citada, cabe señalar que el artículo 20 de la ley 19.628 estipula que "El tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a las reglas precedentes. En esas condiciones, no necesitará el consentimiento del titular.". En virtud de esta disposición, el Servicio tiene habilitación legal para efectuar la revisión de los antecedentes e información que este proyecto de ley obliga a las instituciones bancarias a entregar.
Otra crítica que se ha efectuado a este proyecto es que iría en contra de una jurisprudencia supuestamente asentada en el Tribunal Constitucional, en virtud de la cual los organismos públicos, en su proceso de requerimiento de antecedentes, deben señalar taxativa y específicamente la información que necesitan, de acuerdo a parámetros objetivos y controlables que garanticen que el órgano administrativo se circunscribe a su mandato legal. Sin embargo, dicha sentencia alude a un requerimiento directo por parte del organismo, lo que en la iniciativa en comento no se da, ya que la obligación pesa sobre las instituciones financieras. En segundo lugar, el proyecto especifica la materia que deben informar dichas instituciones privadas.
Le pido un poco más de tiempo para terminar, Presidente.
El señor PIZARRO (Vicepresidente).- Bien, señora Senadora.
La señora RINCÓN.- A mayor abundamiento, en ningún caso se busca vulnerar las actividades económicas o financieras de los contribuyentes ni determinar el destino final de sus operaciones financieras, sino que solo informar el saldo de cuentas bancarias con movimiento igual o superior a 1.500 UF, de modo de contar con señales o con una alerta temprana, si se quiere, respecto de movimientos irregulares o una eventual evasión o elusión tributarias. Esto es de especial relevancia si tenemos estimaciones de que la evasión por este concepto sobrepasa los 22 mil millones de dólares, dentro de un contexto de recaudación de 60 mil millones de dólares; es decir, de cada cuatro pesos potenciales de recaudación, un peso es eludido o evadido. Un dato importante: el 60 por ciento de la evasión se concentra en el 1 por ciento de personas más ricas de este país.
En definitiva, señor Presidente, en ningún caso existe un requerimiento por parte de un organismo público, y menos de manera genérica, sino que se trata de una obligación sobre entidades privadas de informar determinadamente respecto a materias que le son competentes a un organismo público.
Señor Presidente, me gustaría también hacer una reflexión. Si nuestro objetivo es recaudar más, pero también mejor, esto es, simplificar la burocracia que significa la recaudación tributaria en Chile y ser eficientes en la persecución de aquellos que buscan saltarse la legalidad evadiendo o eludiendo impuestos, la meta debería ser aumentar la fiscalización y la alerta temprana, tal como lo quiere conseguir este proyecto.
Actualmente en Chile, para recaudar 100 dólares, se gastan apenas 40 centavos, mientras que en otros países el promedio llega a casi 1 dólar por cada 100 dólares. Es decir, existe un bajo esfuerzo fiscal para dotar de herramientas legales y funcionales al Servicio de Impuestos Internos.
Cada vez que recibimos a las autoridades en este Congreso o escuchamos en la prensa que se busca aumentar la recaudación fiscal, ilusamente creemos que finalmente se hará un esfuerzo mayor. Pero una y otra vez, cuando se propone un proyecto de ley como el que nos convoca, escuchamos los mismos argumentos: que se va a violar la privacidad...
El señor PIZARRO (Vicepresidente).- Senadora, ¿cuánto le falta?
La señora RINCÓN.- Estoy terminando, señor Presidente.
El señor PIZARRO (Vicepresidente).- Bien.
Continúe.
La señora RINCÓN.- Decía que se argumenta que se va a violar la privacidad o que va a bajar la inversión, entre otros razonamientos con escaso asidero legal.
Señor Presidente, hago un llamado a mis colegas a aprobar este proyecto de ley y a perfeccionarlo, si se estima que no protege de manera adecuada los derechos fundamentales de los contribuyentes.
Ante el incumplimiento de las promesas presidenciales en materia de reforma tributaria, es necesario que el Parlamento no se quede en la inacción.
Por eso, voto a favor.