MODIFICACIÓN DE RÉGIMEN DE TRAMITACIÓN Y ENTRADA EN VIGENCIA DE REGLAMENTOS PARA FIJAR O MODIFICAR PLANTAS DE PERSONAL MUNICIPAL
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor GUZMÁN (Secretario General).- Gracias, Presidenta.
Conforme a lo resuelto por los Comités, corresponde discutir el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que modifica el régimen de tramitación y entrada en vigencia de los reglamentos que fijen o modifiquen las plantas de personal municipal, dictados de conformidad con la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, con informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
--A la tramitación legislativa de este proyecto (boletines 13.195-06 y 13.746-06) se puede acceder a través del vínculo ubicado en la parte superior de su título.
El señor GUZMÁN (Secretario General).- El objetivo de este proyecto es exceptuar de los plazos establecidos en la ley a los reglamentos municipales que modifiquen o fijen nuevas plantas.
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización hace presente que esta iniciativa fue discutida en general y en particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación, a propuesta del Presidente de la Comisión.
La referida Comisión aprobó en general y en particular el proyecto de ley por 3 votos a favor y 1 en contra, en los mismos términos en que fue despachado por la Honorable Cámara de Diputados. Votaron por su aprobación los Honorables Senadores señores Bianchi, Insulza y Ossandón; y votó por su rechazo la Honorable Senadora señora Ebensperger.
Asimismo, el informe de la Comisión hace presente que el proyecto de ley debe ser aprobado con rango orgánico constitucional debido a que modifica normas de ese carácter, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, por lo que requiere 23 votos favorables para su aprobación.
El texto que se propone aprobar se transcribe en las páginas 34 y 35 del informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición.
Es todo, señora Presidenta.
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Muchas gracias.
Le doy la palabra al Senador Bianchi, como Presidente de la Comisión de Gobierno, para que nos entregue el informe.
El señor BIANCHI.- Gracias, Presidenta.
En primer lugar, quiero valorar la presencia en la galería de Directores Nacionales de Asemuch Chile: Wladimir Tapia, Cristian Acevedo. Hago lo propio para cada una de las y los funcionarios municipales.
Con fecha 8 de enero del año 2020 ingresó a la Honorable Cámara de Diputados el boletín N° 13.195-06, posteriormente refundido con el N° 13.746-06, para exceptuar de los plazos establecidos en la ley a los reglamentos municipales que modifican o fijen nuevas plantas. Cabe destacar que esta iniciativa de ley fue discutida en general y en particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento del Senado.
Durante la discusión general del proyecto concurrieron especialmente invitados a exponer sus puntos de vista las entidades y especialistas en la materia, representados de la siguiente manera: de la Contraloría General de la República, el Contralor, señor Jorge Bermúdez; de la Asociación de Municipalidades de Chile, la asesora jurídica, señora Graciela Correa; de la Asociación Chilena de Municipalidades, el Subsecretario Ejecutivo, señor Miguel Moreno; de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, el Presidente, señor Ramón Chanqueo; de la Unión de Funcionarios Municipales de Chile, el Presidente, señor Miguel Ángel Gómez.
El proyecto de ley busca modificar el régimen de entrada en vigencia del primer reglamento para la fijación de la planta del personal de las municipalidades de la siguiente manera:
-Reglamentos aprobados por concejo municipal o que estén en proceso de toma de razón de la Contraloría entrarán en vigencia desde su publicación en el Diario Oficial.
-Reglamentos aprobados por el concejo municipal durante el 2018, 2019, y publicados en el Diario Oficial entre el 1 de enero del 2020 y la fecha de publicación de esta ley, regirán desde la publicación de la ley en el Diario Oficial.
-Reglamentos que sean publicados hasta 60 días posteriores a la entrada en vigencia de esta ley entrarán en vigor desde su publicación en el Diario Oficial.
El señor Contralor de la República sugirió que si lo que se quiere es abrir un nuevo plazo de aprobación para los ochenta y cinco municipios que aún no tienen su reglamento, es mejor que se diga en forma expresa y se establezca un plazo, toda vez que la casuística es muy grande; y también porque se encuentra un poco desfasado, porque hay nuevos concejos y autoridades en las distintas municipalidades del país.
Las asociaciones de funcionarios manifestaron que en general el proyecto es muy relevante, porque la ley N° 21.143, que fue complementaria a la N° 20.922, permitió resolver la situación de cincuenta y dos municipios con sus nuevos reglamentos de planta, que producto del plazo no habían alcanzado a articular.
Además, señalaron que en el transcurso de este proceso se produjeron situaciones muy complejas, que impidieron que todas las municipalidades pudieran reestructurar o modificar sus plantas, razón por la cual varias de ellas fueron quedando retrasadas, porque los plazos se fueron cumpliendo. Agregaron que las diecisiete plantas que se publicaron entre el 2020 y el 2021 aún no logran obtener la aplicación de su reglamento; que existen cincuenta y seis municipios rezagados; y cuarenta y siete sin posibilidades de fijar o modificar las plantas del personal, estableciendo el número de cargos para cada planta y fijando sus grados, de conformidad al Título II del decreto ley N° 3.551, del Ministerio de Hacienda, promulgado el año 1980 y publicado el año 1981.
Sobre los motivos que fueron produciendo los retrasos en la elaboración de los nuevos reglamentos, señalaron que existen algunas debilidades en los equipos de trabajo y en los comités bipartitos que se integraron para efectos de diseñar las plantas; obstáculos políticos que impidieron la aprobación de las plantas dentro de los plazos; devoluciones; contrataciones de asesorías externas, que poco colaboraron en esta tarea; interpretaciones equívocas de las consultoras contratadas por los municipios, entre otros muchos casos más.
Aseguraron que lo más grave son los requisitos financieros que impiden proyecciones de gasto en personal, donde el Ejecutivo tiene mucho que decir, pues ello impide continuar avanzando en el trabajo que se estaba haciendo al respecto. Precisaron que se trata de municipios con escasos recursos que, además, han sufrido los efectos de la pandemia, la cual ha generado no solo una crisis financiera sino que también social, lo que hace recomendable prorrogar el plazo de la ley, porque la recuperación no será inmediata.
Recalcaron que un tema no menor es el que dice relación con que existen muchos funcionarios que con esfuerzos personales y del Estado lograron un título profesional, pero que al momento de actualizarse las plantas en sus municipalidades no tuvieron los espacios y siguieron en su escalafón auxiliar, administrativo o técnico sin lograr incorporarse a los escalafones profesionales. Por lo anterior, solicito que se pueda analizar esta materia y evaluar la ampliación de la asignación profesional para estos trabajadores, tal como ocurre en el sector centralizado.
La Comisión de Gobierno escuchó los planteamientos y analizó los antecedentes presentados en la sesión en que se discutió este proyecto de ley, y se votó en general y en particular. El proyecto fue aprobado por 3 votos a favor y 1 en contra. Votaron favorablemente el Senador Insulza, el Senador Ossandón y quien habla, y votó en contra la Senadora Luz Ebensperger.
Es todo cuanto puedo informar.
Presidenta, si es posible, le solicito abrir la votación.
Gracias.
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Gracias, Senador.
La Senadora Ebensperger me señala que no está de acuerdo con abrir la votación.
Antes de continuar, solicito la autorización de la Sala para que se pueda conectar telemáticamente la señora María Paz Troncoso, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo.
Acordado.
Tiene la palabra la Senadora Ebensperger.
La señora EBENSPERGER.- Gracias, Presidenta.
Creo que acá hay un problema que está claro y del cual el Ejecutivo no se ha hecho cargo. Yo soy Senadora oficialista, pero efectivamente este es un tema que tiene que resolver el Gobierno.
Históricamente, las plantas municipales se mejoraban cada cierto tiempo; se tenía esa facultad, que se ejercía a través de un decreto supremo. Luego, se dejó sin efecto dicha facultad, se modificó la Constitución y se estableció la posibilidad de que se dictara una ley para ello. Más tarde se dictó la ley Nº 20.922, publicada en mayo de 2016, que introdujo modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades.
Básicamente, esta ley incorporó los artículos 49 bis, 49 ter y 49 quáter, que facultan al alcalde, a través de un reglamento municipal, para fijar o modificar las plantas del personal de las municipalidades, permitiéndole establecer el número de cargos para cada planta y fijar sus grados. Esta propuesta que hace el alcalde, y el reglamento que la contiene, debe ser aprobada por los dos tercios de los concejales y ser sometida al trámite de toma de razón ante la Contraloría General de la República.
Lo anterior contempla un plazo, Presidenta, plazo que se venció.
Una vez vencido este plazo, se presenta una moción parlamentaria para ampliarlo, porque hubo municipios -alrededor de cien- que no alcanzaron a cumplir con este trámite. Si uno revisa cuáles son, advierte que la mayoría de ellos son municipios pequeños que efectivamente no tienen el personal profesional para preparar este reglamento, porque la adecuación de planta no es un tema fácil y, por lo tanto, no llegaron dentro de plazo.
Pero, Presidenta, ¿por qué me opuse yo, reconociendo que existe un problema? Porque esto claramente es inconstitucional, no solo por el tema de iniciativas exclusivas de los artículos 65 y siguientes de la Carta Fundamental, sino porque para las plantas municipales hay texto expreso en el artículo 121 de la Constitución Política.
Me permito leerlo, Presidenta: "Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita.".
Y su inciso segundo establece: "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.".
Entonces, aquí no es que uno esté interpretando cuáles son iniciativa exclusiva del Presidente y cuáles no -por lo demás, también están claros en la ley-, sino que hay texto expreso.
Dicho lo anterior, que esta moción parlamentaria es inconstitucional, Presidenta, ello no significa que el problema no exista y que el Gobierno no deba hacerse cargo de él. No podemos dejar a los municipios más chicos, que son los que más problemas tienen para postular a fondos, a proyectos, etcétera, porque no tienen la capacidad profesional para generar proyectos, sin la posibilidad de adecuar sus plantas. Pero ello no puede hacerse a través de esta iniciativa, porque, además de esta norma expresa, uno no puede revivir algo que ya murió. O sea, se puede postergar una ley cuando todavía está vigente y se quiere extender el plazo, pero, en este caso, la moción parlamentaria se presentó cuando la ley o el plazo ya estaban vencidos.
Por eso, Presidenta, hago un nuevo llamado al Gobierno, como lo hice en la Comisión, para que se haga cargo de este problema mediante una indicación sustitutiva, un nuevo proyecto o lo que estime conveniente, pero que resuelva el problema de estas municipalidades que no llegaron con el reglamento (algunos no alcanzaron a tomar razón; otros, habiéndolo hecho, fueron rechazados por la unanimidad o por la mayoría de sus concejos, etcétera).
El problema existe, hay que solucionarlo.
Pero, Presidenta, esta moción parlamentaria es inconstitucional por texto expreso: artículo 121 de la Constitución.
Voto en contra.
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Entiendo que habrá más debate de lo que esperábamos.
Quiero agradecerles a los colegas que estaban en la Subcomisión de Presupuestos. Creo que vamos a discutir hasta el cierre del Orden del Día, o cercano a eso, y la votación de este proyecto quedará para mañana, a fin de que puedan retomar su discusión. Entiendo que justo estaban en el debate de Educación.
Tiene la palabra el Senador Quinteros.
El señor QUINTEROS.- Gracias, Presidenta.
Quiero iniciar esta intervención saludando a los dirigentes de las asociaciones de empleados municipales que se encuentran en las tribunas.
Y voy a hacer un poco de historia.
El año 1997 la Constitución se reformó para habilitar a los municipios a configurar sus propias plantas de personal, lo que fue regulado recién el año 2016 a través de la ley Nº 20.922. Aún hoy, a veinticuatro años de esa reforma constitucional y a cinco años de la dictación de dicha ley, hay un grupo importante de municipios, especialmente pequeños y rurales, que no han podido implementar esta facultad.
Esta situación se explica por la profunda desconfianza que existe en el Gobierno central, y también en parte de este Parlamento, respecto de la autonomía de los gobiernos regionales. La autoridad es generosa en encargar nuevas atribuciones para los gobiernos locales, pero no lo es cuando se trata de asignarles mayores recursos o reconocerles autonomía.
Algunos podrán argumentar, con razón, que muchos municipios tienen serios problemas de probidad y abusos, lo que se ha hecho evidente a partir del reciente cambio de mando en varios de ellos, especialmente en municipios importantes que se supone contaban con mayores herramientas para evitar estas irregularidades. En cualquier caso, la actitud siempre ha sido poner todo tipo de requisitos y limitaciones a los municipios, y esto se ha dado en particular en el proceso de dictación de los reglamentos municipales que contienen las nuevas plantas.
Entre otras restricciones, cabe mencionar que las plantas solo se pueden cambiar cada ocho años, siempre que no sea un año electoral; el reglamento debe ser aprobado por los dos tercios del concejo, más encima con la toma de razón de la Contraloría; los cargos que se creen deben ser mayoritariamente para profesionales; el financiamiento tiene que estar garantizado y el gasto en personal no puede superar el 42 por ciento de los ingresos propios.
Además, en medio del proceso, la Contraloría dictó nuevas instrucciones para el reglamento. Es comprensible, entonces, que un porcentaje de los municipios no haya podido cumplir todos y cada uno de los requisitos para completar exitosamente este proceso de reconfiguración de sus dotaciones.
El año 2019 este Gobierno propuso un proyecto para ampliar el plazo a los municipios que no habían alcanzado a terminar el proceso dentro del plazo inicial, lo que se tradujo en la ley Nº 21.143. Si bien en esa oportunidad apoyé dicha iniciativa, expresamente señalé que no estaba de acuerdo con la improvisación del Ejecutivo. Los hechos posteriores me dieron la razón: hubiese sido más conveniente llevar a cabo un cambio permanente en el plazo de vigencia y no en forma transitoria, lo que nos hubiese ahorrado este nuevo proyecto de ley.
En esta oportunidad se trata de una moción parlamentaria. El Ejecutivo se ha negado a patrocinarla, lo que la deja en una posición bastante débil desde el punto de vista del control de su constitucionalidad, como dijo la colega que me antecedió. Aun así, apoyaré la idea de legislar, por cuanto permitirá a un grupo importante de funcionarios acceder al mejoramiento en las plantas, que se ha dilatado por tanto tiempo. Estos funcionarios no tienen responsabilidad por trabajar en municipios pequeños, sin las suficientes capacidades para impulsar los cambios. Con todo, me parece que este proyecto requiere ser modificado de manera que cumpla eficazmente sus fines. Pero lo más importante es que el Gobierno reaccione: no puede omitirse en esta materia, como lo ha hecho en tantas otras. No solo debe abrirse a flexibilizar los plazos y dar más apoyo a los municipios para la gestión de sus plantas, sino que también tendría que haber considerado nuevos recursos para que estos puedan hacer frente al mayor gasto.
El Gobierno debe hacerse cargo, por fin, de los problemas reales que enfrentan los municipios, en particular los más pequeños. El Gobierno no puede evadir sus responsabilidades con municipios y funcionarios, que siempre están en primera línea para prestar un servicio que necesita la gente, pero que también se encuentran entre los sectores más postergados de la Administración Pública.
Anuncio mi voto a favor, Presidenta.
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Gracias, Senador.
Tiene la palabra el Senador Alvarado.
El señor ALVARADO.- Gracias, Presidenta.
En primer lugar, quiero reiterar que este proyecto no es de iniciativa parlamentaria. Todas aquellas normas que dicen relación con crear cargos a nivel de municipios y establecer sus remuneraciones son de facultad exclusiva del Presidente de la República. Y, en ese sentido, creo que es bueno proteger y resguardar esas potestades y facultades.
Dicho eso, también es necesario reiterar y señalar que, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, permanentemente se ha hecho un acompañamiento a los municipios para que este proceso sea mucho más llevadero, se puedan ir superando las dificultades que genera esencialmente en los municipios más pequeños y, de esta forma, entregar la capacitación y los fundamentos para salvar las situaciones en que muchas veces podría, eventualmente, reparar la Contraloría.
En los fundamentos de la moción siempre se dice: "Hay muchos municipios que no han podido cumplir". Pero vamos viendo los números.
A la fecha, existen 242 municipios que publicaron sus reglamentos de plantas municipales al 31 de diciembre del año 2019, tal cual establecía la ley. Por su parte, 19 municipios publicaron sus reglamentos de plantas municipales con posterioridad al 31 de diciembre de 2019. Por lo tanto, existen 261 municipios que hasta la fecha tienen reglamentos respecto de los cuales la Contraloría General de la República ha tomado razón. Además, 39 municipios presentaron sus reglamentos a la Contraloría hasta el 31 de diciembre de 2019, tal cual señalaba la ley respectiva, para el trámite de toma de razón, pero respecto de los reglamentos ingresados por esos 39 municipios no ha habido toma de razón.
Por lo tanto, existen 45 municipios que no ingresaron sus plantas a la Contraloría General de la República: 45.
Y en cuanto a los reglamentos de los que no se ha tomado razón, existen causas bastante fundadas.
Por ejemplo, se dice que se establecieron mayores requisitos para ejercer determinados cargos que los previstos por la ley, o sea, al final del día, cargos a la medida.
En otros casos, no se adjuntaron las certificaciones del límite de gastos en personal a la fecha de dictación del reglamento y los certificados de disponibilidad presupuestaria junto a su proyección para los próximos ocho años, tal cual lo requería la Contraloría General de la República.
En algunos casos la proyección de ingresos consideraba montos por conceptos de recaudación derivada del otorgamiento de licencias de conducir, sin que se acreditara la autorización del municipio para realizar dicha función.
Además, tenemos situaciones en que el reglamento que fijaba o modificaba la planta no se encontraba suscrito por el alcalde o el secretario municipal en su calidad de ministro de fe, entre otras razones por las cuales no se tomó razón.
De los 45 municipios que no ingresaron en la oportunidad correspondiente sus reglamentos a la Contraloría General de la República, vale decir, al 31 de diciembre de 2019, 18 están sobrepasados del límite de 42 por ciento de gastos autorizados en personal. Por lo tanto, aunque se aprobara esta ley, no podrían sacar adelante sus reglamentos, porque no tienen la disponibilidad de recursos que la legislación madre establece para tal efecto.
En consecuencia, ese gran número del cual se habla y se fundamenta se reduce tan solo a 27 municipios.
Aquí ya han existido modificaciones anteriores. Fue así que la propia Subsecretaría, acogiendo un clamor de los municipios, estableció que aquellos reglamentos que se publicaran no entraran en vigencia hasta el 1 de enero del año siguiente a la fecha de publicación, y se determinó, por medio de una modificación legal, que puedan entrar en vigencia desde el momento de la publicación, para darles más facilidades a los municipios.
Si bien es cierto que los 27 municipios que acabo de señalar pueden tener legítimamente la necesidad de trabajar y determinar o redeterminar sus plantas municipales, es importante señalar que una iniciativa de estas características requiere el patrocinio del Poder Ejecutivo.
Por lo tanto, si seguimos legislando vía mociones parlamentarias en materias en las cuales no tenemos competencia, estamos horadando los principios básicos y fundamentales de nuestra Constitución.
En consecuencia, señora Presidenta, por tratarse de una moción parlamentaria y que el Congreso Nacional no tiene la facultad para promover iniciativas de tal naturaleza, entendiendo el problema que existe y teniendo la disposición para buscar una solución, me parece que no es el camino adecuado seguir insistiendo en burlar la Constitución.
Por esa razón, votaré que no.
He dicho, señora Presidenta.
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Tenemos conectada telemáticamente a la Subsecretaria de Desarrollo Regional. No sé si quiere intervenir sobre este proyecto.
Le doy la palabra, Subsecretaria.
La señora TRONCOSO (Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo).- Gracias, Presidenta.
Tal como han señalado ya la Senadora Ebensperger y el Senador Alvarado, corresponde hacer una reserva de constitucionalidad, toda vez que, como se ha planteado, la facultad para modificar las plantas de personal no solo incide en la facultad respecto de crear cargos, sino también en la de establecer el grado remuneratorio para cada uno de esos cargos, por lo que, como se ha señalado bien, es materia exclusiva del Presidente de la República, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 65 de la Constitución Política.
En cuanto a esta extensión de plazo para realizar los concursos públicos, esto es, hasta el 31 de diciembre, que es una de las materias planteadas en el proyecto de ley, esto podría ser innecesario porque, de alguna forma, de admitirse el artículo primero transitorio, queda cubierto el plazo para realizar los concursos públicos.
Eso quedó resuelto en un dictamen de la Contraloría General, con ocasión de varias presentaciones que hicieron, entre otras municipalidades, Ñuñoa, Buin y Maipú, respecto de pronunciarse sobre si el plazo de un año para los concursos era realmente fatal, y en este caso la Contraloría se pronunció señalando que los municipios tenían que hacerlo dentro del plazo del año, no resultando fatal.
Como se indicó también, efectivamente, al día de hoy ya tenemos 261 reglamentos de los cuales se ha tomado razón, 32 observados, y 5 municipios que no ejercieron la facultad por diversas razones. Y esto fundamentalmente, de acuerdo con los levantamientos que fuimos desarrollando, en virtud de que parte de las obligaciones que deben quedar acreditadas al momento de presentar una modificación de planta decía relación con la capacidad de ese municipio para asumir este mayor costo que posee un carácter permanente en el tiempo y, de alguna forma, también tener las holguras que le permitan asumir en el futuro nuevas cargas asociadas a este tipo de decisiones de contratación.
Por otra parte, en algunos casos, como bien se planteó, correspondió a los concejos municipales, ya que es un requisito, presentar su aprobación o dar su anuencia respecto a estas modificaciones, cuestión que en muchos casos no ocurrió.
Actualmente -y es relevante dejarlo establecido-, hemos solicitado un pronunciamiento a la Contraloría General de la República para verificar si se pueden recibir aquellos reglamentos que fueron dictados antes del 31 de diciembre de 2019, toda vez que a raíz de un dictamen de la Contraloría Regional de Coquimbo se estableció que efectivamente eso podría ser.
Adicionalmente, nosotros les hemos planteado en reuniones a las asociaciones que, aun cuando es una iniciativa que puede estar muy bien inspirada, efectivamente hay una responsabilidad que insta a los municipios a mirar muy bien este tipo de situaciones y obligaciones que de alguna forma se encuentran establecidas.
En el proyecto de ley se soslaya o se restringe la posibilidad de asegurar que se acredite la capacidad financiera del municipio para hacerse cargo de este mayor costo, lo que es una cuestión que creemos que resulta muy muy relevante.
Dicho eso, Presidenta, nosotros creemos que este no es un proyecto adecuado a las necesidades y, como he señalado previamente, hemos trabajado o estamos trabajando con las asociaciones para levantar la situación de los municipios que hoy día no están en condiciones de aprobar nuevas plantas, precisamente por las razones que ya le he relatado.
Muchas gracias.
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Se ha terminado con los inscritos para hacer uso de la palabra.
Les quiero pedir que podamos acordar votar mañana al principio de la sesión, porque tenemos sesiones de las Subcomisiones de Presupuestos funcionando. Ya hicimos venir a los colegas, así que acordamos eso.
El señor COLOMA.- ¡Si quiere, votamos ahora...!
La señora GOIC (Presidenta accidental).- Declaramos cerrado el debate.
Especifico que lo dejamos para el primer lugar de la tabla.