CREACIÓN DE FONDO DE EMERGENCIA TRANSITORIO COVID-19
La señora MUÑOZ (Presidenta).- A continuación, corresponde tratar el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República, que crea el Fondo de Emergencia Transitorio COVID-19, con informe de la Comisión de Hacienda y con urgencia calificada de "discusión inmediata".
--Los antecedentes sobre el proyecto (13.655-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite: sesión 64ª, en 6 de agosto de 2020 (se da cuenta).
Informe de Comisión:
Hacienda: sesión 88ª, en 11 de septiembre de 2020.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Tiene la palabra señor Secretario.
El señor GUZMÁN (Secretario General).- Esta iniciativa tiene por objeto enfrentar las consecuencias económicas y sociales derivadas de la pandemia por COVID-19 mediante el establecimiento de un Fondo de Emergencia Transitorio de hasta 12 mil millones de dólares como fuente de financiamiento para los gastos que constituyen el objeto del Fondo, cuya forma de operar será mediante la asignación de recursos a las partidas presupuestarias de los Ministerios y servicios públicos, los que ejecutarán los gastos mediante las normas de administración financiera vigentes. Todo ello, en el contexto del cumplimiento del "Marco de Entendimiento para un Plan de Emergencia por la Protección de los Ingresos de las Familias y la Reactivación Económica y del Empleo", al alero de un marco de convergencia fiscal de mediano plazo, acordado entre el Gobierno y representantes de la Comisión de Hacienda ampliada, integrada por parlamentarios de Oposición y del Oficialismo, el 14 de junio de 2020.
La Comisión de Hacienda hace presente que, por tratarse de un proyecto con urgencia calificada de "discusión inmediata", y conforme a lo dispuesto en el artículo 127 del Reglamento de la Corporación, discutió la iniciativa en general y en particular a la vez.
La referida Comisión aprobó en general la iniciativa por la unanimidad de sus miembros, Senadores señores Coloma, García, Lagos, Montes y Pizarro. Y en particular la aprobó con las modificaciones y las votaciones que se registran en su informe.
Asimismo, la Comisión deja constancia del informe financiero respectivo, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
Cabe señalar que el inciso duodécimo del artículo 4 de este proyecto de ley tiene el carácter de norma orgánica constitucional, por lo que requiere 25 votos favorables para su aprobación.
Por su parte, el artículo 6 de la iniciativa debe ser aprobado con quorum calificado, por lo que requiere 22 votos para su aprobación.
El texto que se propone aprobar se transcribe en las páginas 100 y siguientes del informe de la Comisión de Hacienda y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición, que se encuentran también disponible en la plataforma de esta sesión telemática y que ha sido remitido a los correos electrónicos de todas las señoras y todos los señores Senadores.
Es todo, señora Presidenta.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Gracias, señor Secretario.
Voy a entregar la palabra al Presidente de la Comisión de Hacienda, Senador Jorge Pizarro.
Propongo abrir inmediatamente la votación, ya que estamos al término del Orden del Día.
¿Está bien?
¡Me vienen a pautear aquí, es el colmo...!
¡Muy bien, cualquier estilo es aceptable...!
Senador Pizarro, tiene la palabra.
El señor PIZARRO.- Señora Presidenta, voy a tratar de ser lo más sucinto en el informe.
El 14 de junio se acordó un plan de emergencia para enfrentar el COVID-19 en materia de apoyo económico, social y sanitario a través de la creación de un fondo fiscal de hasta 12 mil millones de dólares que esté vigente hasta junio de 2022 y que financie la protección social actual, llámese el IFE, Bono Clase Media y los planes de reactivación futura.
Presidenta, en la Cámara de Diputados le hicieron un conjunto de indicaciones al proyecto, destinadas a cumplir estrictamente el plan concordado, por ejemplo, la fiscalización de la Contraloría General de la República; que este Fondo financiara programas legislados; que tanto la acumulación del Fondo como su uso se realizarán por vía presupuestaria, es decir, que este Fondo no transfiriera recursos a empresas con filiales en paraísos fiscales y/o que hayan sido sancionadas por infracciones a la libre competencia.
En la Comisión de Hacienda del Senado se ratificaron indicaciones introducidas por la Cámara de Diputados, se perfeccionaron algunas y se agregaron nuevas normas sobre transparencia e información más detallada de los programas que financiará el Fondo, que no tuvieron el respaldo del Ejecutivo; y en el articulado transitorio se agregaron disposiciones sobre transparencia e información ligadas al Presupuesto del próximo año, que estará linkeado al Fondo COVID-19.
En el debate, Presidenta, se insistió por todos los Senadores, y por el propio Gobierno también, en dar más transparencia e información sobre el Fondo COVID-19 y el Presupuesto del año 2021, porque la información entregada por la Dirección de Presupuestos en términos globales, tal como se hizo llegar a la Comisión en el Ordinario 2076, establece los gastos comprometidos con cargo al Fondo COVID. Y estos, en términos generales, se desglosan de la siguiente forma:
-Ley del Ingreso Familiar de Emergencia tiene un apoyo de 2.208 millones de dólares.
-Apoyo a municipios: 120 millones de dólares.
-Fondos de emergencia a salud: 555 millones.
-Ley 21.247: 32 millones.
-Ley 21.252, sobre el bono clase media, préstamos, por 1.008 millones.
-Rebaja de impuesto de primera categoría propyme: 538 millones.
-Rebaja estimada por depreciación: 994 millones.
-Plan de inversión pública para este año y el 2021, del orden de 2.972 millones.
-Subsidio al empleo, se destina una cantidad de 1.507 millones.
-Otras inversiones y otros gastos también implican alrededor de 100 millones.
Todo ello da un total de recursos comprometidos del Fondo a esta altura de 10.034 millones de dólares.
La Comisión de Hacienda, como señaló el señor Secretario, aprobó por unanimidad la idea de legislar y en la discusión en particular se generó un debate respecto de una serie de indicaciones presentadas por los parlamentarios, unas en acuerdo con el Ejecutivo y otras, no.
Al artículo 1, por ejemplo, se formuló una indicación que sustituyó la frase "Los recursos del Fondo podrán destinarse a financiar de manera exclusiva" por "Los recursos del Fondo se destinarán única y exclusivamente a financiar" los gastos que están establecidos. Fue aprobada por unanimidad (5 a 0).
En el artículo 3 se establecía, según el Acuerdo, la necesidad de tener un plan de acción instruido por el Presidente de la República respecto del uso del Fondo y las medidas a adoptar, pero finalmente se decidió suprimir ese inciso, por cuanto además implicaba que dicho plan fuera conocido y tramitado en el Congreso, lo que claramente iba a implicar un tiempo mayor y la imposibilidad de tener las flexibilidades adecuadas.
En el inciso quinto del artículo 3 también se hicieron modificaciones, sustituyéndose la frase "se tomarán razón en el plazo de siete días hábiles, contado desde la fecha de su recepción" por la siguiente: "contarán con un plazo máximo de siete días hábiles para el trámite de toma de razón ante la Contraloría General de la República, desde la fecha de su recepción". Esto también iba en la línea de que hubiera mayor agilidad y que la Contraloría no se tomara la totalidad del plazo, pues muchas de las resoluciones pueden ser vistas de manera mucho más rápida.
En el artículo 4 se agregaron nuevos incisos sobre información y transparencia. Como dije, parte importante del debate que tuvimos en la Comisión giró en torno a la necesidad y el compromiso asumido en el Acuerdo Marco de que este Fondo COVID debería ser innovador en materia de transparencia y de información. Y en tal sentido se establece, entonces, en los nuevos incisos lo siguiente:
"La información que proporcionen tanto el Ministerio de Hacienda como los restantes Ministerios ejecutores de las iniciativas que se financien con cargo al Fondo, de conformidad a los incisos primero y segundo del presente artículo, no sólo deberá hacer referencia al monto de ejecución del Fondo y a las transferencias efectuadas o recepcionadas, según sea el caso, sino que deberá indicar el detalle de su saldo efectivo y los ingresos por intereses, según corresponda y en el caso en que estos se materialicen.
"Igualmente, se remitirá un reporte que, de acuerdo con la acción o iniciativa de que se trate, informe sobre la metodología de elección de beneficiarios y los montos asignados, desagregando según características geográficas, etarias, de género, sector productivo de las empresas o personas beneficiarias, cuando corresponda.
"En lo que respecta al financiamiento con cargo al Fondo en materia de salud, el Ministerio de Salud deberá informar mensualmente la ejecución presupuestaria asociada a cada servicio de salud. Adicionalmente, de forma trimestral, se informará el detalle de la ejecución presupuestaria desagregada por hospitales, según corresponda.
"Tratándose de las transferencias realizadas para el financiamiento de todo tipo de inversión pública, incluidas las concesiones, el Ministerio de Obras Públicas, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, u otro que ejecute iniciativas de inversión con cargo al Fondo, informará mensualmente la ejecución presupuestaria de los distintos proyectos de inversión. Adicionalmente y con periodicidad trimestral los ministerios ejecutores elaborarán un informe con los valores adjudicados, plazos de ejecución contemplados en los respectivos contratos y sus eventuales modificaciones.
"Igualmente, deberá entregarse un reporte mensual sobre los recursos devengados con cargo del Fondo, enumerando las distintas medidas financiadas, e identificando, a lo menos, los montos asignados y objetivos generales perseguidos.
"Toda la información requerida de acuerdo con los incisos anteriores deberá proporcionarse en formato digital y procesable por software de análisis de datos, de acuerdo las instrucciones que el Ministerio de Hacienda dicte al efecto, debiendo, para cada ámbito de acción, disponibilizarse de manera consolidada en un mismo archivo.
"El incumplimiento de cualquiera de los deberes de información contenidos en los incisos anteriores dará lugar al procedimiento y a las sanciones que establece el artículo 10 de la ley Nº 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional.
"La información a que se refiere este artículo, independiente de la institución que la produzca o de que se publique por otras instituciones en sus respectivos sitios institucionales deberá, además, ser publicada de manera consolidada en el sitio web institucional del Ministerio de Hacienda.".
Al artículo 9 también se le formuló una indicación, que reemplaza la frase "transferencias de recursos o el apoyo financiero del Estado a través del Fondo indicado en el artículo 1" por la siguiente: "recursos provenientes de aportes de capital, adquisición de instrumentos de deuda convertibles en acciones o garantía estatal con cargo al Fondo indicadas en el inciso segundo del artículo 1".
Todas las indicaciones que he leído fueron aprobadas por unanimidad.
La indicación al artículo 10, que sustituye la frase "la transferencia de recursos o el apoyo financiero del Fondo" por la siguiente: "todo aporte de capital, adquisición de instrumentos de deuda convertibles en acciones o garantía estatal con cargo al Fondo", fue aprobada por mayoría de votos (3 votos a favor y 2 en contra).
También se incluye un artículo segundo transitorio, nuevo, que establece básicamente en la letra a): "Presentará el presupuesto de manera tal que puedan identificarse claramente...".
Son todas de información, Presidenta, están en el informe, en el desglose completo. Esto suscitó bastante debate, porque claramente aquí hay una intención de avanzar todo lo que se pueda en materia de transparencia, de información, de simultaneidad de la entrega de la información y oportunidad.
Para ir terminando, hago presente que es evidente que aquí se debe hacer un esfuerzo muy grande, sin duda. El Ministerio de Hacienda manifestó que algunas de las condiciones de la información que estábamos planteando iban a significar tal vez la imposibilidad de dar cumplimiento a todas. Lo que se ha estado discutiendo, como he dicho reiteradamente, es que mucho de esto también se va a plantear a propósito de la discusión del Presupuesto para este año.
Estas últimas indicaciones también fueron aprobadas por mayoría (3 votos a favor y 2 en contra).
Quisiera terminar, Presidenta, manifestando que tuvimos varias sesiones en la Comisión de Hacienda, donde estuvieron presentes el señor Ministro de Hacienda; el Coordinador Legislativo, don José Riquelme; el Coordinador de Políticas Tributarias, don Manuel Alcalde, y también el Director de Presupuestos.
Tuvimos la presencia y las intervenciones con informes bastante completos del Consejo Fiscal Autónomo: el Presidente del Consejo, don Jorge Desormeaux; el Vicepresidente, don Jorge Rodríguez; el Secretario Ejecutivo, don Diego Morales; el Gerente de Estudios, Mario Arend; el Analista de Estudios, don Pablo Sánchez.
Asimismo, concurrieron, de la Comisión para el Gasto Publico, la señorita Macarena Lobos; el ex Director de Presupuestos señor Rodrigo Cerda; de la Contraloría General de la República, el señor Contralor General, don Jorge Bermúdez; de la Unidad de Estudios Legislativos, las señoras Pamela Bugueño y la abogada Catalina Venegas, y la Encargada de la Comisión Económica del Partido Socialista, señora Lysette Henríquez.
Este debate ha sido bastante importante. Sin duda, estamos viviendo una experiencia única.
El proyecto se halla en segundo trámite constitucional, como dijo el señor Secretario; hay dos normas que tienen quorum especial: el inciso duodécimo del artículo 4, que es de rango orgánico constitucional; y el artículo 6, que debe ser aprobado con quorum calificado.
Ahora bien, no sé cómo lo haremos en términos prácticos. Tal vez primero podríamos, como corresponde, proceder a votar el proyecto en general. Luego continuaríamos con el detalle en particular, salvo que los colegas estimaran conveniente hacer una sola votación, en general y particular a la vez.
Es cuanto puedo informar, señora Presidenta.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Gracias, Senador Pizarro.
Al existir estas normas de quorum especial, una de ley orgánica constitucional y otra de quorum calificado, veremos la modalidad que adoptaremos una vez que tengamos resuelto el inicio de la votación.
El señor OSSANDÓN.- ¿Puede abrir la votación, Presidenta?
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Vamos a dar por iniciada la votación.
El señor GARCÍA.- Presidenta.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Es una sola votación, pero hay que alcanzar el quorum especial que está establecido respecto de los artículos que ya mencionó el Senador Pizarro.
Tiene la palabra el Senador García.
El señor GARCÍA.- Señora Presidenta, mi sugerencia es que hagamos dos votaciones.
Entiendo que además estamos obligados a ello, porque hay tres normas que vienen aprobadas solo por mayoría de votos: los artículos 8, 10 y segundo transitorio.
Entonces, pido que ellos se voten en un solo acto y que se realice otra votación para todo lo demás, incluyendo los artículos que requieren quorum especial, de tal manera que con dos votaciones podamos despachar este proyecto.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- El problema es que estamos discutiendo en general y en particular. Entonces, habría que realizar una sola votación. Por eso la propuesta de la Mesa es que, alcanzando el quorum especial requerido, demos por despachado el proyecto, que además viene con urgencia calificada de "discusión inmediata".
Por consiguiente, propongo una sola votación, alcanzando el quorum especial que se precisa.
Tiene la palabra el Senador García.
El señor GARCÍA.- Señora Presidenta, pido votación separada para las normas que señalé: los artículos 8, 10 y segundo transitorio.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Votación separada podemos realizar en esta etapa del debate.
Su Señoría insiste en esos tres artículos.
El señor GUZMÁN (Secretario General).- ¿Qué artículos son?
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Artículos 8, 10 y segundo transitorio.
El señor GARCÍA.- Una sola votación para esos tres artículos.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Una sola votación: artículos 8, 10 y segundo transitorio.
Hagamos una sola votación, incluyendo los artículos que requieren quorum especial. Si este se alcanza, se darían por aprobados; y después podemos llevar a cabo la votación separada, simultánea, de los tres artículos que solicitó el Senador García.
Tiene la palabra el Senador Navarro.
El señor NAVARRO.- Señora Presidenta, como este ha sido un proyecto de muy rápida discusión, entiendo que aparte del debate técnico ha habido un debate político, porque la votación separada que pide el Senador García apunta al corazón de la iniciativa, es decir, a lo tocante a la prohibición de que se les otorgue financiamiento a empresas con domicilio en paraísos fiscales o que tengan cualquiera filial derivada en ellos. El artículo 10 señala: "Se prohíbe todo aporte de capital, adquisición de instrumentos de deuda convertibles en acciones", etcétera.
Es decir, ¿puede haber condonación de las deudas de las pymes? Yo no estuve en la Comisión de Hacienda; por tanto, el debate artículo por artículo nos establece la posibilidad de no equivocarnos.
Mi gran duda es que hemos llevado a cabo tres sesiones especiales para escuchar a las pymes; estoy leyendo recién el proyecto, y no veo que vaya a resolver el problema que las afecta, a pesar de la gran unanimidad que hubo para hacerlo.
Esa es mi inquietud.
Por lo tanto, pido a los Senadores de Oposición miembros de la Comisión de Hacienda, los que discutieron y llegaron a acuerdo -entiendo que en estos tres artículos no había mayoría-, que nos expliquen qué pasa si esos artículos se rechazan. O sea, ¿vamos a dejar que este Fondo pueda financiar empresas que tienen su capital en las islas Caimanes, en paraísos fiscales?
Si es así, entonces, se cae el acuerdo.
Así es refácil la cosa.
Siento que los Senadores que no hemos sido parte de la Comisión de Hacienda a lo menos merecemos una explicación acerca del efecto de la votación separada de estos tres artículos, porque entiendo que se concurre con el voto a favor del resto del proyecto, pues hay consenso con el Gobierno en cuanto a que debemos apoyar el establecimiento de un Fondo de Emergencia Transitorio de hasta 12 mil millones de dólares.
Pero respecto de esos tres puntos en que hubo diferencia, yo requeriría al menos una explicación de parte de los miembros de la Comisión de Hacienda sobre el efecto que produce si no se llegan a aprobar.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Muy bien.
Tiene la palabra el Senador señor Quinteros.
El señor QUINTEROS.- Voy a ocupar mis cinco minutos para intervenir en general, y si me falta tiempo, haré uso también de los minutos de fundamentación de voto para las dos o tres votaciones que se van a realizar.
Estimada Presidenta, tengo serias dudas respecto de la utilidad de legislar a estas alturas sobre este Fondo Transitorio COVID-19. Y mis dudas no provienen de una actitud meramente opositora, inclinada de forma natural a la crítica de las propuestas gubernamentales. No es esa mi motivación ni la ha sido en cada uno de los proyectos del Ejecutivo que hemos aprobado en el Senado desde que comenzó esta emergencia sanitaria en marzo pasado y que devino muy pronto en una grave crisis económica y social.
Mis aprensiones sobre la real necesidad de crear un fondo extrapresupuestario surgen a partir del planteamiento del propio Consejo Fiscal Autónomo, que en su exposición ante la Comisión de Hacienda básicamente se limitó a enumerar de manera objetiva las ventajas y desventajas de esta fórmula en comparación con el uso del presupuesto regular.
Existen otros fondos fuera de la Ley de Presupuestos en educación, en salud, en Fuerzas Armadas y en otros ámbitos; pero ninguno de ellos tiene el alcance de este, ni afecta o es ejecutado por tal cantidad de Ministerios, constituyendo en la práctica un presupuesto general paralelo.
Se dice que este instrumento permitirá una mayor flexibilidad en el gasto; sin embargo, no está claro que después de toda su reglamentación efectivamente haya una ganancia real en este aspecto.
Además, en el tiempo en que se encuentre operando este Fondo, hasta el primer semestre del año 2022, se habrán desarrollado siete u ocho procesos electorales y habrá asumido un nuevo gobierno. En este clima electoral y en el marco de profunda desconfianza que ha penetrado en todos los ámbitos de la sociedad y que marca nuestra contingencia, no creo que sea prudente ni oportuno alterar los mecanismos normales a través de los cuales se despliega la acción del Estado. Esto solo será fuente de más suspicacias.
Por otro lado, este Fondo comenzaría a operar con efecto retroactivo, comprendiendo una serie de gastos ya aprobados. De hecho, según información de prensa, de los 12 mil millones de dólares que constituyen este Fondo COVID, ya se encuentran comprometidos 10 mil millones, por lo que solo estaría disponible una suma de 2 mil millones.
Me pregunto: ¿qué sentido tiene establecer una serie de condiciones a ese gasto si ya está mayoritariamente comprometido?
Se dice que el Fondo permitirá reforzar el carácter transitorio de este gasto y evitar la inercia que lo puede transformar en permanente. Pero la verdad es que han fallado todas las proyecciones iniciales de esta crisis, que hablaban de un shock de unos tres meses y de una rápida recuperación. Por lo tanto, no es claro que al 30 de junio del 2022 podamos prescindir de recursos extraordinarios y comenzar a confluir a un nivel más ajustado de gasto fiscal.
Por último, se hace hincapié en la necesidad de transparencia, control y rendición de cuentas. Pero la verdad es que estos mismos objetivos son válidos para todo el gasto público, y no hay ni más ni menos razones para asegurarlos, especialmente con ocasión de la emergencia.
Lamentablemente, el atraso en esta materia es generalizado. La información sobre el gasto público no es todo lo completa y clara que se necesita. Y dudo que en las condiciones de trabajo especiales con las que el sector público ha estado operando estos meses, marcadas por el teletrabajo, podamos dar un salto en este propósito.
Basta citar en el último tiempo lo sucedido con los presupuestos de inversión de los gobiernos regionales. No hay explicación suficiente sobre las rebajas sufridas por varios gobiernos regionales hace pocas semanas, más aún en momentos en que la inversión debiera incrementarse para compensar así la disminución del sector privado. Pero no existe un detalle suficiente del listado y el estado de los proyectos de inversión para poder advertir el origen de los problemas.
El Presidente de la República anunció un paquete de inversiones por más de 4 mil 500 millones de dólares. Pero el propio Director de Presupuestos, según consigna el informe de la Comisión, comentó que nada asegura que se puedan ejecutar.
En definitiva, señora Presidenta, no se advierte el real sentido de legislar en esta materia. No sé cuál es el afán, más allá de autorizar el mayor endeudamiento fiscal, lo que se pudo incorporar en cualquiera de los proyectos de ley enviados.
Por cierto, valoré -y valoro- el marco de entendimiento que se suscribió en julio pasado y que incluyó este fondo; pero a estas alturas me parece más importante y urgente legislar prontamente y definir los términos del subsidio al empleo; de la ampliación y continuidad de las ayudas o de las medidas de reactivación y financiamiento para las pymes, que aún están pendientes, especialmente en aquellos rubros más afectados, como el turismo, la gastronomía, la cultura y el transporte.
Es allí donde debiera estar centrado el debate, en los sectores y personas que aún no reciben apoyo, y no en esta discusión teórica y extemporánea sobre los mejores instrumentos de política fiscal.
El Gobierno, como ha sido la tónica desde que comenzó esta crisis, llega mal y tarde con las ayudas. Y ahora impulsa un proyecto que pudo haber tenido sentido en el comienzo de la crisis, pero que a estas alturas creo que no se justifica especialmente, más aún cuando no agrega ni un solo beneficio a la gente.
Por estas razones, me abstendré, señora Presidenta.
La señora MUÑOZ (Presidenta).- Gracias, Senador Quinteros.
Hemos llegado al término del Orden del Día.
Había solicitado abrir la votación, pero ello finalmente no se hizo, pues no hubo acuerdo al respecto. Este proyecto viene con "discusión inmediata", de modo que requeriría el acuerdo de la Sala para incorporarlo mañana en la tabla del Orden del Día, después del Fácil Despacho que tenemos concordado.
¿Seguimos mañana, entonces, después de la tabla de Fácil Despacho?
La Comisión de Hacienda ha dicho que sí.
Acordado.
--Queda pendiente la discusión general del proyecto.