AUMENTO DE SANCIONES AL DELITO DE CONTRABANDO
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Corresponde tratar el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que modifica el decreto con fuerza de ley Nº 30, de 2004, del Ministerio de Hacienda, sobre Ordenanza de Aduanas, en materia de sanciones al delito de contrabando, con informe de la Comisión de Hacienda y urgencia calificada de "suma".
--Los antecedentes sobre el proyecto (12.215-05) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite: sesión 32ª, en 10 de julio de 2019 (se da cuenta).
Informe de Comisión:
Hacienda: sesión 101ª, en 22 de enero de 2020.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor GUZMÁN (Secretario General).- El objetivo de esta iniciativa es contribuir al combate del contrabando, a través del establecimiento de mayores sanciones corporales y pecuniarias específicas para esa conducta ilícita.
La Comisión de Hacienda discutió este proyecto solo en general, de conformidad con lo prescrito en el inciso segundo del artículo 127 del Reglamento de la Corporación.
La iniciativa fue aprobada por la unanimidad de los miembros de la Comisión, Honorables Senadores señores Coloma, García, Lagos, Montes y Pizarro.
El texto que se propone aprobar se consigna en la página 10 del informe y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición.
Es todo, señor Presidente.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- En discusión general.
Tiene la palabra el Senador Ricardo Lagos, Presidente de la Comisión de Hacienda.
El señor LAGOS.- Señor Presidente, entiendo que esta iniciativa está considerada como de fácil despacho.
Como señaló el señor Secretario General, el proyecto busca contribuir al combate del contrabando, a través del establecimiento de mayores sanciones corporales y pecuniarias específicas para esa conducta ilícita.
La iniciativa tiene su origen en una moción de los Diputados señora Paulina Núñez y señor Ramón Galleguillos, y fue objeto de una indicación sustitutiva por parte del Ejecutivo.
Dentro de los antecedentes, la moción consigna que el comercio ilícito del tabaco es un fenómeno global que afecta transversalmente a la mayoría de los países -Chile no es una excepción en la materia- y genera graves problemas para la salud de la población, para la seguridad en el consumo y para la economía en su conjunto.
De acuerdo con las cifras de la Organización Mundial de la Salud (OMS), se calcula que uno de cada diez productos de tabaco consumido en el mundo es de carácter ilícito.
Estos productos de origen ilícito no están afectos a las diversas barreras que se han establecido para entorpecer su acceso, principalmente las que se refieren a las cargas tributarias. Por lo mismo, su proliferación supone facilitar el consumo de tabaco a los grupos especialmente protegidos de su acceso, como son los niños, las niñas y adolescentes, quienes tienen más probabilidades de fumar cigarrillos de contrabando que los adultos, ya que al provenir de fuentes ilícitas disminuye considerablemente su valor y, en consecuencia, se encuentra más a su alcance, desvirtuando las barreras para reducir su demanda.
Además, se señala en la moción que, como problema de salud, el consumo de tabaco representa una de las primeras causas de muerte en el mundo, con cerca de 7 millones de personas que pierden la vida al año por esta adicción, sin considerar las más de 890 mil personas que son afectadas por la exposición al humo del cigarrillo. Es el caso de los llamados "fumadores pasivos".
Asimismo, la moción informa que, en cuanto a la seguridad en el consumo de los productos derivados del tabaco que ingresan de manera ilegal a nuestro país, estos no cuentan con ningún tipo de certificación, lo que es obvio, dado que no están sujetos a control sanitario alguno, siendo potencialmente más dañinos que los productos que sí están autorizados para su venta, los cuales fueron certificados o examinados por la autoridad competente.
Finalmente, se afirma que el comercio ilícito del tabaco y sus productos derivados también afectan a la economía, principalmente a la recaudación fiscal, dado que en el mercado formal un 70 por ciento del precio de las cajetillas de cigarro corresponde a impuestos.
Eso explica por qué hay un incentivo al contrabando.
El proyecto consta de un artículo único con cuatro numerales, con los cuales se proponen modificaciones al decreto con fuerza de ley Nº 213, de 1953, del Ministerio de Hacienda, sobre Ordenanza de Aduanas, cuyo texto refundido fue fijado el año 2004.
La iniciativa, básicamente, establece modificaciones para endurecer las penas corporales y las de carácter pecuniario. Al mismo tiempo, introduce enmiendas a una norma incorporada hace años que impedía al Servicio Nacional de Aduanas, en el caso de productos que están sujetos a una tributación especial, renunciar a la acción penal. Ello implica, en la práctica, que dicho organismo, en el caso de personas que trafican o comercian ilegalmente cigarrillos por bajos montos -hablo de 10 mil, 15 mil pesos-, estaba obligado a llevar a cabo la acción penal.
Eso se modifica mediante el establecimiento de un umbral distinto: sobre las 10 UTM, con lo cual creo que se hace más racional y razonable la legislación en esta materia.
Es cuanto puedo informar en este momento, señor Presidente.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- A continuación, tiene la palabra el Senador García.
El señor GARCÍA.- Señor Presidente, este es un proyecto muy necesario.
Elevar las penas, tanto las multas como las sanciones privativas de libertad, para combatir el aumento del contrabando, particularmente, de cigarrillos -aunque esto se aplica a todo tipo de productos- es urgente, porque se estima que la evasión llega a los 65 millones de dólares.
Un dato que ilustra lo que está ocurriendo en contrabando de cigarrillos es que la incautación por parte de Aduanas en 2018 se incrementó en 185 por ciento: casi 15 millones de cajetillas.
Para buscar persuadir que no se cometa el delito de contrabando, se propone aumentar, como dije, tanto las multas como las penas privativas de libertad. Por eso me parece que es un proyecto muy muy necesario y bastante urgente.
Felicito a la Diputada Paulina Núñez y al Diputado Ramón Galleguillos por esta iniciativa, que además ha sido concordada con el Ejecutivo, de tal manera de permitir establecer sanciones que estén mucho más al día, en relación con la legislación comparada, porque efectivamente nos hemos venido quedando muy atrás en materia de sanciones a este tipo de conducta.
Los Senadores de Renovación Nacional, señor Presidente, votaremos a favor de esta iniciativa en general.
He dicho.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador Pizarro.
El señor LAGOS.- Señor Presidente, ¿puede abrir la votación?
El señor PIZARRO.- Sí, ábrala nomás, señor Presidente. No hay problema.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- ¿Habría acuerdo para ello?
El señor GARCÍA.- Sí.
El señor MOREIRA.- Si lo dijo el Senador Pizarro, claro.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Acordado.
En votación la idea de legislar.
--(Durante la votación).
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador Pizarro.
El señor PIZARRO.- Señor Presidente, tal como informó el Senador Lagos, Presidente de la Comisión de Hacienda, esta es una moción de los Diputados Paulina Núñez y Ramón Galleguillos.
La iniciativa es bien específica, pero toca un problema altamente sensible. Su motivación fundamental o primaria radica en el comercio ilícito del tabaco mediante el contrabando, fenómeno que ha ido en crecimiento en los últimos años no solo en nuestro país, sino también en Latinoamérica.
Según cifras de la Organización Mundial de la Salud, se calcula que uno de cada diez productos relacionados con el tabaco que se consumen en el mundo es de carácter ilícito. Estos tienen la agravante de que no están afectos a ninguna de las barreras que se han establecido para entorpecer su acceso, fundamentalmente en lo que se refiere a las cargas tributarias. Además -lo que es más delicado-, no cuentan con ningún tipo de certificación respecto de su calidad y tampoco se evita el daño que generan en la salud de las personas.
Las penas para los delitos de contrabando en Chile son muy bajas. En otros países han aumentado.
El Senador Lagos hizo mención a lo que implica la renuncia a la acción penal por las limitaciones que se establecen y la situación que se va generando cuando se descubre el contrabando en la comercialización de estos productos al por menor, cuyos montos son tan pequeños que al final no se llevan adelante las denuncias. La ley tampoco entrega otra opción, porque la renuncia a la acción penal no se halla establecida. Pero, con este proyecto, se facilita el asunto al ofrecer a los presuntos responsables del delito de contrabando la posibilidad de pagar, de "comprar" al Estado el ejercicio de la acción penal mediante una compensación que será determinada por el Servicio Nacional de Aduanas.
Cabe destacar, señor Presidente, que la iniciativa fue aprobada en la Comisión por unanimidad.
Dentro de los antecedentes que se tomaron en consideración, está la información relacionada con las denuncias por contrabando de cierta cantidad de armas, ligeras e incluso de mayor calibre, que se está produciendo fundamentalmente a través de la frontera norte, armas que después llegan a cada uno de los barrios de nuestras ciudades, donde se comercializan de manera absolutamente ilegal y con riesgo para la seguridad de las personas.
El Senador Montes se refirió en esta materia a casos emblemáticos que se han conocido en la Región Metropolitana y que, obviamente, deben ser considerados dentro de lo que esta iniciativa pretende reprimir y sancionar.
Asimismo, se busca generar conciencia en torno a que no solo los contrabandistas llevan adelante este tipo de delito, sino también quienes consumen o compran estas mercaderías, que no tienen un origen claro ni mucho menos cumplen con las normas aduaneras de nuestro país.
Señor Presidente, espero que todos voten a favor de este proyecto. Yo estoy pareado con el Senador Allamand, pero me parece que hay que aprobarlo.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- A continuación, tiene la palabra el Senador Durana.
El señor DURANA.- Señor Presidente, esta iniciativa de ley tiene por objeto actualizar nuestra normativa penal en relación con los delitos de contrabando y fraude, y aumentar las sanciones a quienes cometan el delito de contrabando de tabaco.
De esta forma, se establece que, para determinar la cuantía del contrabando cometido y, en consecuencia, la multa a ser aplicada, se deberá tomar en cuenta la suma del valor de la mercancía objeto del delito, más los impuestos o cualquier otro concepto que corresponda pagar, tales como derechos, tasas y gravámenes, conforme al régimen general de importación.
Asimismo, este proyecto endurece las penas para el caso del contrabando de tabaco y sus derivados, así como de otras mercaderías, sustancias o productos que afecten la salud.
En este caso, la reincidencia será castigada con la pena de presidio menor en su grado mínimo, fundamentalmente porque la estadística nos muestra que, entre 2012 y 2017, el contrabando de cigarrillos se multiplicó por seis, alcanzando el 22,3 por ciento del total del mercado.
Se estima que el perjuicio fiscal por la existencia de este mercado supera los 500 millones de dólares y se sabe que la mayor proporción de consumo ilícito está en la Región de Arica y Parinacota, que alcanza casi un 90 por ciento.
Las enmiendas incorporadas en la iniciativa permitirán contar con una herramienta eficaz para la lucha contra el contrabando, materia especialmente sensible en la mencionada región, dada la existencia de dos fronteras en las que hay un gran tráfico de personas y camiones, producto de la implementación de los Tratados de 1904 y 1929, que Arica cumple en nombre de toda la república de Chile.
Este proyecto de ley, valioso y necesario, por cierto, no va a tener ningún sentido si no existe un fortalecimiento del personal de Aduanas, cuya labor, en especial en materia de control del contrabando del tabaco o de otras mercancías que provocan daño a la salud, es particularmente relevante. Asimismo, la infraestructura y las condiciones de vida en que esos funcionarios prestan sus servicios en lugares de gran altura y clima inhóspito, que es la característica de algunas de nuestras fronteras, deben ser especialmente cuidadas, porque no basta con tener una norma si al final no somos capaces de atender a la calidad de vida de quienes trabajan por la salud de todos los chilenos.
Voto a favor, señor Presidente.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador Francisco Chahuán.
El señor CHAHUÁN.- Señor Presidente, seré muy breve.
Solo deseo señalar que este proyecto guarda relación con otro que presentamos en su oportunidad para modificar la ley relativa al consumo de tabaco, que hoy día está en la Cámara de Diputados. Buscaba aumentar las penas de contrabando para las mercaderías sujetas a tributación especial: por ejemplo, los cigarrillos.
Esta iniciativa nace de una moción que fue respaldada por el Ejecutivo, la cual permitirá perseguir de manera más eficaz el contrabando, que ha aumentado en forma importante durante los últimos años, dotando de mejores herramientas tanto al Ministro Público como al Servicio Nacional de Aduanas a ese efecto.
Lo anterior ayudará a desbaratar las bandas que se dedican a ello, en especial al contrabando de cigarrillos, con lo que disminuirán los daños que esta mercancía ilegal provoca en la salud de las personas, así como la evasión tributaria que se genera en materia de impuestos.
Quiero mencionar algunos datos: el número de cajetillas de cigarrillos incautadas se ha triplicado en los últimos cinco años, de 18.162.551 en 2015 a 57.052.147 en 2019. Esto hace que el monto de evasión que implica este contrabando se haya triplicado también en el mismo período, pasando de una evasión de 5,1 millones de dólares en 2015 a 14,6 millones en 2019.
Sin embargo, a pesar del aumento de la incautación de cigarrillos, desde el año 2016 a la fecha ha disminuido el número de condenas por este tipo de contrabando: de 58 el 2016 a 29 el 2018. Lo mismo ocurre respecto de las condenas a penas privativas de libertad: cayeron de 27 en 2016 a solo 3 en 2018.
Claramente, señor Presidente, nos hallamos ante penas bajísimas. En comparación con otros países latinoamericanos, Chile tiene penas más bajas que Argentina, Bolivia, Guatemala y Perú, donde las condenas pueden llegar a los doce años de prisión.
Las bajas penas dificultan contar con medios de investigación que posibiliten desarticular las redes de contrabando, ya que con penas más bajas se hace más difícil lograr medidas cautelares más intensas, como la prisión preventiva u otras diligencias intrusivas que permitirían llegar a quienes dirigen estas bandas organizadas.
Asimismo, estas penas alientan a que las causas terminen en archivos provisionales o en el uso de la facultad del Ministerio Público de no iniciar investigación, ya que, dado sus limitados recursos, los fiscales prefieren utilizarlos en investigaciones en que haya más posibilidades de obtener condenas.
De otro lado, se halla la imposibilidad de ejercer la renuncia a la acción penal, aspecto en el que también hay un avance significativo.
Por tanto, vamos a respaldar este proyecto, que va en la dirección correcta y que -tal como lo señalé- dice relación con una iniciativa que presentamos en su oportunidad, de idéntica naturaleza, que se halla incorporada en el proyecto que modifica la Ley del Tabaco, que se está discutiendo en la Cámara de Diputados. Esperamos que igualmente contribuya a generar atención en cuanto a los daños que se le generan a nuestro país, particularmente en materia de evasión tributaria, pero también con respecto al contrabando de mercancías que tienen impuestos especiales.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Coloma.
El señor COLOMA.- Señor Presidente, quiero hacer una sola reflexión adicional, pues creo que la explicación dada sobre esta iniciativa ha estado correcta.
A veces algunas leyes generan efectos indeseados en otras normas. Y ello lo estamos viendo, para ser bien franco, en lo tocante a los cigarrillos, que es la madre de este proyecto.
Si ustedes leen la moción, verán que se inicia básicamente solo a propósito del contrabando de cigarrillos. Después se extiende hacia otras figuras que tienen que ver con la modernización de la normativa de Aduanas, en una materia que aquí se ve fácil, pero en que se está optando por castigar con penas de cárcel determinadas situaciones que hoy día se sancionan con multas, o sea, hoy día las multas se están transformando en penas de cárcel.
Digo aquello porque generalmente lo que se plantea en el Senado es al revés; no obstante, esto puede ser necesario, por la envergadura que ha adquirido el delito en comento.
¿Qué les quiero señalar?
Básicamente, en lo que respecta al cigarrillo, ¿dónde se produce el gran cambio? A partir de la reforma tributaria del 2014, donde se aplica una sobretasa al tabaco que produce un impuesto mucho más alto, el contrabando pasa a ser más rentable.
Con esto no quiero decir que la solución sea bajar la tasa; pero sí deseo plantear que son realidades nuevas y respecto de las cuales el Estado debe hacerse cargo. Porque si el ingreso ilegal de un producto generaba una utilidad equis y debido al cambio de la situación tributaria ella pasó a ser de dos o tres equis, resulta previsible pensar que ese tipo de conductas irán más bien en aumento, sobre todo si las penas se mantienen iguales.
Y eso es lo que ha ocurrido en la especie. Por eso pienso que este proyecto se halla bien pensado. Pero nace de aquello.
Asimismo, quiero adicionar otra cuestión que vamos a tener que abordar, para lo cual hago un llamado al Ejecutivo por esta vía.
En la Subcomisión Especial Mixta de Presupuestos respectiva, las autoridades de Aduanas plantearon que un gran problema que tienen es que sus recintos están acopiados en su totalidad con cajetillas de cigarrillos. Es una cuestión bien rara, pues hoy día se incauta un producto de contrabando y en la práctica en determinadas aduanas no hay dónde ponerlo, porque sus locales están repletos de cajetillas de cigarrillos y no hay normas de destrucción fáciles ni equipos que permitan hacer esto con agilidad. Además, muchas veces las mercancías incautadas forman parte de la prueba, lo que complejiza su destrucción.
Entonces, esto nace a partir de un cambio de la ley pertinente. Y ello hay que asumirlo.
Me parece bien el aumento de las penas, en particular las de carácter económico.
Un poco más discutible, pero creo que a esta altura es virtualmente imposible de resistir, es el hecho de establecer, respecto de este delito, tipos penales sancionados con cárcel. Pero, ¡ojo!, no nos perdamos acá, pues eso se plantea a partir de determinados cobros de impuestos que producen conductas que no siempre son bien previstas por el Estado.
Dicho aquello, señor Presidente, tratando de ilustrar al menos el debate habido en la Comisión de Hacienda -algunos puntos los vimos en la Subcomisión Especial Mixta de Presupuestos respectiva-, cabe señalar que a mi juicio esta iniciativa se encuentra bien inspirada. De modo que espero que se despache prontamente, a fin de que sea ley de la república lo antes posible.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Por último, tiene la palabra la Senadora Luz Ebensperger.
La señora EBENSPERGER.- Señor Presidente, voy a votar a favor de este proyecto en general. Sin embargo, creo que es susceptible de ser mejorado en particular respecto de algunos tópicos.
Efectivamente, el contrabando de cigarros hoy día es sancionado con una multa bastante baja, más el decomiso de la mercancía cigarros y del vehículo en que esta se encontró, cuando es así.
Actualmente, al menos en el norte, el contrabando de cigarros se ha transformado en uno de los mejores negocios. Tan así es que le hace competencia al de la droga.
Sobre el particular, puedo decir que se han producido quitadas de cigarros en que ha habido muertos, peleas entre bandas, porque, al ser un buen negocio, el incentivo tiene que ver con las bajas penas. Por lo tanto, el que estas se aumenten y que al delito de contrabando de cigarros se le impongan penas corporales son cuestiones correctas y que van por el buen camino.
También se efectúan modificaciones al delito de contrabando en general, entendiendo que incurre en él aquel que ingresa al país o que extraiga de este ciertas mercaderías prohibidas.
Cuando las mercancías se introducen al país es fácil sancionarlo. El problema es el contrabando de salida, porque el delito se va consumar una vez que se cruza la frontera. Por lo tanto, no siempre es fácil acreditar este delito, sobre todo cuando en el norte, en zonas rurales tenemos aduanas cuyas oficinas no funcionan las 24 horas del día, sino que operan con determinado horario. Es común ver en esas fronteras a un sinnúmero de camiones estacionados sin otra posibilidad de destino más que cruzar el paso fronterizo, y mientras están así nadie les puede hacer nada. ¿Y qué esperan? El cierre de la aduana para cruzar sin problemas.
Me parece que sería importante además introducir en este proyecto ciertas presunciones legales que apuntaran a acreditar el delito de contrabando sin la necesidad de que aquel esté consumado; es decir, sin que se alcancen a extraer del país las mercaderías.
Sin embargo, en términos generales, pienso que esta iniciativa va por el camino correcto. Nosotros aportaremos a mejorarla introduciéndole indicaciones. Y ojalá que tenga una rápida tramitación.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor GUZMÁN (Secretario General).- ¿Alguna señora Senadora o algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (25 votos a favor y 1 pareo).
Votaron por la afirmativa las señoras Ebensperger, Goic, Órdenes, Rincón y Van Rysselberghe y los señores Bianchi, Castro, Chahuán, Coloma, De Urresti, Durana, Elizalde, García, García-Huidobro, Kast, Lagos, Latorre, Letelier, Montes, Moreira, Navarro, Ossandón, Pugh, Sandoval y Soria.
No votó, por estar pareado, el señor Pizarro.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Corresponde fijar plazo para la presentación de indicaciones.
¿Hay alguna propuesta de la Comisión, Senador señor Durana?
El señor PIZARRO.- La primera semana de marzo.
El señor DE URRESTI (Vicepresidente).- Dejaremos pendiente este asunto.