AMPLIACIÓN, EN LEY PROTECTIVA DE CONSUMIDORES, DE CATÁLOGO DE CLÁUSULAS ABUSIVAS DE USO FRECUENTE EN CONTRATOS DE ADHESIÓN
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Corresponde ocuparse en el proyecto de ley, iniciado en moción de los Senadores señores Harboe, Pizarro y Tuma, en primer trámite constitucional, que amplía en la Ley sobre Protección de los Derechos de los Consumidores el catálogo de cláusulas abusivas de uso frecuente en los contratos de adhesión, con informe de la Comisión de Economía.
--Los antecedentes sobre el proyecto (9.728-03) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley (moción de los Senadores señores Harboe y Pizarro, y del entonces Senador señor Tuma):
En primer trámite: sesión 64ª, en 18 de noviembre de 2014 (se da cuenta).
Informe de Comisión:
Economía: sesión 24ª, en 13 de junio de 2018.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).- El objetivo principal de esta iniciativa es perfeccionar el artículo 16 de la ley Nº 19.496, sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, estableciendo un catálogo numerus apertus de cláusulas que tienen lugar comúnmente en las operaciones económicas masivas, sin perjuicio de lo prescrito en el inciso primero del referido artículo, que trata de situaciones más generales y de aplicación estricta.
La Comisión de Economía deja constancia de que discutió el proyecto solamente en general y lo aprobó por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señora Rincón y señores Durana, Elizalde y Galilea.
Asimismo, por igual unanimidad, solicita que, una vez aprobada en general la iniciativa, y atendido que comparten sus ideas matrices y fundamentales, sea refundida con el boletín Nº 9.916-03, correspondiente al proyecto que modifica diversos cuerpos legales con el fin de estandarizar los contratos de adhesión, y con el boletín Nº 9.454-03, relativo a la iniciativa que se acaba de aprobar en general, mediante la que se enmienda la ley Nº 19.496, sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, para regular el procedimiento de modificación de dichos contratos.
El texto que se propone aprobar en general se transcribe en las páginas 10 y 11 del primer informe de la Comisión.
Nada más, señor Presidente.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Gracias, señor Secretario.
En discusión general.
La Senadora señora Rincón va a informar sobre el proyecto en su calidad de Presidenta de la Comisión de Economía.
Tiene la palabra, Su Señoría.
La señora RINCÓN.- Señor Presidente, esta iniciativa, que se halla en primer trámite constitucional, fue iniciada en moción de los Senadores señores Harboe, Pizarro y Tuma, ingresó al Senado el 18 de noviembre de 2014 y pasó a la Comisión de Economía.
Su objetivo es perfeccionar el artículo 16 de la ley Nº 19.496, sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, estableciendo un catálogo numerus apertus de cláusulas que tienen lugar comúnmente en las operaciones económicas masivas, sin perjuicio de lo prescrito en el inciso primero del referido artículo, que trata de situaciones más generales y de aplicación estricta.
El proyecto consta de un artículo único que intercala en el artículo 16 de la ley Nº 19.496 un inciso segundo, nuevo, cuyo encabezado dispone:
"En especial, son nulas absolutamente en los contratos de adhesión las siguientes cláusulas:...".
Se enumeran en seguida trece cláusulas que tienen lugar comúnmente en las operaciones económicas masivas.
Nombraré solo algunas de ellas:
"Aquellas que faculten al proveedor a rescindir, modificar o alterar unilateralmente las condiciones o cláusulas del contrato.".
"Aquellas que faculten al proveedor dejar sin efecto una transacción celebrada con el consumidor y/o anular la venta cuando el precio ha sido fijado erróneamente por la misma.".
"Aquellas que impongan la obligación de otorgar mandatos irrevocables.".
"Aquellas que afecten el principio de finalidad en el tratamiento de datos personales de carácter económico, financiero, bancario o comercial establecido en el art. 1 de la ley 20.575.".
"Aquellas que consideren al silencio del consumidor como aceptación.".
Y al final, con el número 14, se establece una norma abierta del siguiente tenor: "Y en general, todas aquellas cláusulas que sean notablemente injustas o abusivas para los consumidores.".
Señor Presidente, está de más señalar que este proyecto va en la misma línea del que acabamos de aprobar y del que despachamos hace ya algún tiempo, originado en moción de los Senadores señor Harboe, señora Pérez San Martín y señores Horvath, Pizarro y Tuma, y que se contiene en el boletín Nº 9.916-03.
Si esta Honorable Sala aceptara refundirlos, todos esos proyectos podrían ser tramitados en conjunto.
He dicho.
La señora ALLENDE.- Abra la votación, señor Presidente.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- ¿Alguna señora Senadora o algún señor Senador hará uso de la palabra?
La señora EBENSPERGER.- Yo.
El señor NAVARRO.- Yo también.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Hay varios inscritos.
Me pidieron abrir la votación.
¿Le parece a la Sala?
Acordado.
En votación la idea de legislar.
--(Durante la votación).
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra la Senadora señora Ebensperger.
La señora EBENSPERGER.- Señor Presidente, históricamente, muchas veces ha ocurrido que, intentando defender los intereses de los consumidores, se termina perjudicándolos.
Nuestro país debe permitir que las instituciones funcionen.
Desde ese punto de vista, nosotros nos vamos a abstener en la votación de este proyecto.
Las cláusulas abusivas son un problema no solo de Chile, sino de todo el mundo. Pero donde se han hecho esfuerzos por crearlas existen estudios científicos que demuestran que ello termina ocasionándoles daño a los propios consumidores, quienes siempre son perjudicados por el proteccionismo excesivo.
Nosotros opinamos que es mucho más favorable mantener una norma amplia que les posibilite a los jueces interpretar debidamente si se está o no ante cláusulas abusivas y les permita resolver según su criterio, conforme a lo que dispone la ley.
No nos amarremos a la descripción de determinadas cláusulas abusivas, pues ello finalmente perjudicará a los consumidores, a quienes hoy día se quiere proteger.
Sobre esa base, señor Presidente, nosotros nos vamos a abstener -reitero- en la votación de este proyecto.
Creo que el espíritu de lo propuesto es bueno; todos lo compartimos. Pero -vuelvo a decirlo- siempre el proteccionismo exagerado termina perjudicando y no permite lograr lo que el legislador quería al principio.
Somos partidarios de una norma más amplia -insisto-, de textura abierta, que les permita a los jueces declarar abusiva cualquier cláusula que no proteja de manera efectiva a los consumidores.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, me parece conocida las palabras "que las instituciones funcionen": son las que la Derecha ha utilizado siempre cuando las instituciones no funcionan.
La Senadora Ebensperger ha hablado de "proteccionismo exacerbado", de "una norma de textura abierta", pues, a su entender, este proyecto podría dañar a los consumidores.
¡Lo que está dañando a los consumidores hoy día es que no hay nadie que los defienda!
He leído con extrema finura todo lo que les estamos prometiendo a los consumidores: que vamos a establecer un conjunto de medidas para protegerlos frente a los abusos cometidos mediante el cobro doble en las tarjetas de crédito y el otorgamiento de mandatos irrevocables; que les daremos las herramientas que deben tener para rescindir contrato y exigir que las empresas les entreguen información adecuada; que velaremos por que el silencio del consumidor no se entienda como aprobación y para que no exista prórroga automática de los contratos, en fin.
Señor Presidente, voy a leer lo que dice el Tribunal Constitucional en su fallo sobre el proyecto relativo al SERNAC: "... la función jurisdiccional corresponde que sea ejercida únicamente por aquellos órganos que revisten características de independencia e imparcialidad, como lo son los tribunales de justicia, y no por un órgano perteneciente a la Administración del Estado, como lo es el Servicio Nacional del Consumidor".
Dicho Tribunal argumenta que la facultad de juzgar (ejercida en este caso conforme al rol sancionador que aquí, en esta Sala, aprobamos para el SERNAC) "solo pueden ser adoptadas por un tribunal independiente e imparcial, características que éste" -el mencionado Servicio- "no reúne".
Por cierto, considera que "el proyecto de ley examinado no solo no dota al SERNAC con reglas ecuánimes de actuación, sino que abre espacios de amplia discrecionalidad, que amagan predisponerlo en contra de los derechos de los proveedores".
Lo que está en debate aquí, señor Presidente, es si vamos a defender los derechos de los proveedores o los derechos de los consumidores.
En esa línea, parece que la abstención que anuncia la Derecha tiene un claro sentido: ¡defender a los proveedores!
Podrá haber proveedores pequeños, sin duda. Pero lo que yo señalo -para que no se engañen quienes están viendo este debate a través de nuestro Canal- es que se les está diciendo a los ciudadanos que cuando, por ejemplo, compren una plancha en el retail -en Ripley, en Falabella- y los engañen cobrándoles dos veces la misma cuota vayan a los tribunales de justicia para resarcirse de los 12 mil pesos que se les han esquilmado, robado.
¡Vayan a los órganos jurisdiccionales!
Esto es lo que nos manifiesta hoy la Senadora Ebensperger: que las instituciones funcionen.
¿Y cuáles son las instituciones que nos indica el Tribunal Constitucional? Los tribunales de justicia.
En otras palabras, que la gente vaya a un tribunal a pelear contra los gigantes del retail -Falabella y los demás -; contra el gigante Banco de Chile. Que vaya a luchar contra esos gigantes, quienes van a gastar todo lo que tengan -y también, lo que no tengan- para no perder los juicios entablados.
Señor Presidente, estamos dejando en la más absoluta indefensión a todos los consumidores de Chile.
¡Yo pido definiciones!
Aquí levantamos la voz cuando conocimos el fallo del Tribunal Constitucional.
A mí me gustaría que los Senadores, tanto los de la ex Nueva Mayoría cuanto los de la Derecha -de la UDI, de Renovación Nacional-, pudieran decirnos quién va a defender a los consumidores.
Se pide que las instituciones funcionen.
El Presidente Lagos decía -¡y corrían para criticarlo!-: "Dejad que las instituciones funcionen". Y la Derecha y todos los Senadores que están precisamente a mi diestra sostenían: "Esa no es una respuesta adecuada, pues las instituciones no funcionan".
Yo quiero decirle respetuosamente al Poder Judicial que sus instituciones no funcionan para defender a los consumidores. En efecto, cuando tienen que defenderse ante ellas deben pagar abogado, porque la acción sin letrado está destinada al fracaso. Entonces, nadie va a ir a un tribunal para defenderse de la usurpación de recursos mínimos si ello implica desembolsar del bolsillo propio una mayor cantidad de dinero.
¡En nuestro país los consumidores están abandonados!
Por consiguiente, el fallo del Tribunal Constitucional solo ratificó lo que ya sabíamos.
Señor Presidente, me parece que la abstención anunciada es una señal muy clara, muy nítida.
"Por sus votos los conoceréis": eso podríamos expresar.
¿Acaso no hemos escuchado en esta Sala decir "No vamos a apoyar estas normas", que están destinadas a proteger a los consumidores, cuando ya sabemos que el Tribunal Constitucional radicó el asunto en los tribunales de justicia y que los consumidores no tienen capacidad económica para ir a defenderse ante ellos?
Tal pareciera ser que existe una confianza ilimitada en los tribunales de justicia.
Yo he escuchado al Presidente Piñera decir que no importa que, a raíz de las redadas masivas que se están realizando, los tribunales de justicia se llenen de sospechosos, de personas con órdenes de detención pendientes, en fin, y que ese es un problema de los jueces.
Es un problema de todos los chilenos. Es un problema de las instituciones, las que serán atrofiadas con la aplicación del mecanismo en cuestión.
Sin duda, yo quiero a los delincuentes en la cárcel. Pero también quiero que haya un sistema que permita encarcelarlos.
Entonces, en el trasfondo del debate que estamos efectuando en torno a varios proyectos de ley destinados a proteger al consumidor hay una concepción ideológica sobre el sistema económico.
Los consumidores son libres para comprar, pero asimismo para defenderse.
En tal sentido, pueden elegir qué comprar. Pero la verdad es que no tienen capacidad para defenderse. Entonces, es tarea irrenunciable del Estado y del Congreso Nacional el dotarlos de elementos eficaces para enfrentar a empresas ante las cuales no existe ninguna posibilidad de contrapeso.
Señor Presidente, espero que al calor de la discusión de los tres proyectos refundidos podamos ir al tema de fondo y aprobar un texto final. No obstante, si el SERNAC sigue siendo un perrito sin dientes, una institución carente de capacidad sancionatoria, de nada valdrá una ley dictada para defender al consumidor pero que en definitiva estará defendiendo a los poderosos de siempre, quienes tienen todo el dinero del mundo y los abogados que quieran para defenderse y continuar oprimiendo a los consumidores.
Voto a favor.
¡Patagonia sin represas!
¡Nueva Constitución, ahora!
¡No más AFP!
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El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra la Senadora señora Muñoz.
La señora MUÑOZ.- Señor Presidente, le solicito que recabe la autorización necesaria para que la Comisión de Derechos Humanos sesione hoy en paralelo con la Sala a partir de las 18:30.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- ¿Les parece a Sus Señorías?
El señor COLOMA.- ¿Quién acordó eso?
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- ¿Está acordado?
La señora MUÑOZ.- ¡Acordado por quién!
El señor COLOMA.- Por la Comisión.
La señora MUÑOZ.- ¡Por supuesto! ¡Por eso lo estoy planteando!
El señor COLOMA.- Me da un minuto, señor Presidente. Voy a consultarlo.
La señora MUÑOZ.- ¡Por si acaso, recuerdo que soy la Presidenta de la Comisión...!
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Lo está solicitando la señora Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos.
La señora MUÑOZ.- Lo acordamos los cinco integrantes.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Muy bien
Entonces, ¿habría acuerdo para acceder a la solicitud que formuló la Honorable señora Muñoz?
El señor COLOMA.- ¿Me da un minuto, señor Presidente? Quiero consultarlo con la Senadora Van Rysselberghe.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Señora Senadora, ¿tendría la gentileza de esperar un minuto?
La señora MUÑOZ.- Muy bien: esperaré, por cierto ¡ante esta situación de sospecha...!
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Comparto el juicio de Su Señoría.
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El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Huenchumilla.
El señor HUENCHUMILLA.- Señor Presidente, estimo que este proyecto va en la dirección correcta.
En una economía de mercado debemos tener disposiciones legales que ayuden a los consumidores, tal como lo decía el Senador Navarro en su intervención.
Sin embargo, para que las instituciones funcionen hemos de hacer bien las cosas. En el caso de los tribunales, si pretendemos que tengan claridad en cuanto a la aplicación concreta de la norma, debemos legislar de manera adecuada.
Entonces, como entiendo que estamos en la discusión general y que la iniciativa volverá a la Comisión de Economía -el señor Secretario me confirma que es así-, considero que sería bueno que al refundir los tres proyectos dicho órgano técnico tuviera presente la duda que plantearé en seguida desde el punto de vista jurídico.
A mi parecer, decir que las cláusulas señaladas en los números incorporados mediante el nuevo inciso segundo que se propone son nulas absolutamente me genera una duda.
Si uno se fija en el artículo 1682 del Código Civil, que establece la nulidad absoluta, debe decir que los numerales planteados no necesariamente producen nulidad absoluta.
El referido precepto, tras mencionar "La nulidad producida por un objeto o causa ilícita", se refiere a la producida por "... la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben", pero en función de la naturaleza del acto o contrato y no de la persona que celebra el contrato.
Agrega que "Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa".
Por lo tanto, pido que la Comisión estudie, al volver a ser conocido por ella el proyecto, si las cláusulas de los números 1 a 13 son todas nulas absolutamente. Al leerlas, dudo de que sea así. A mí me parece que algunas prescripciones lo serían y que otras lo serían relativamente, consecuencias que son distintas.
No quiero ahondar respecto del articulado en este debate, que es más bien político; pero estimo que si queremos lograr una buena decisión política, tenemos que sustentarla en una buena decisión jurídica, para que las leyes no signifiquen que los consumidores se vean después frustrados por haber carecido nosotros de la fineza de hacer las cosas bien.
Así que formulo la prevención, señor Presidente, para que sea considerada en particular en la Comisión respectiva.
Muchas gracias.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Como se está votando en general, Su Señoría, usted tiene toda la razón. Al volver el proyecto al órgano técnico se verá en detalle el punto.
Puede intervenir la Honorable señora Aravena.
La señora ARAVENA.- Señor Presidente, no existe duda alguna de que la iniciativa en debate, al igual que la que acabamos de votar, constituye un esfuerzo verdadero de nuestra Corporación por mejorar la protección de los consumidores, consagrada en la ley N° 19.496, ante los abusos en que pueden incurrir el mercado y sus actores, principalmente, debido a la real diferencia de fuerzas -y no solo económicas- entre un proveedor y un consumidor o usuario de un bien o servicio, lo que toda esta legislación intenta corregir.
En este escenario, es preciso comprender que la celeridad y la eficiencia resultan ejes rectores para la operatividad del mercado que determinan, desde luego, la utilización de herramientas jurídicas como los contratos de adhesión, los cuales no podemos calificar de malos en sí mismos, por cierto, pues el problema de tales instrumentos radica en las cláusulas abusivas.
De esta forma, la necesidad de contratar con rapidez debe cuidar siempre de velar por la protección de los consumidores y eliminar cláusulas abusivas que pudieran ser impuestas por los proveedores. En otras legislaciones, como las de Brasil o de los Estados Unidos, se ha intentado combatirlas mediante otra herramienta jurídica, cuales son los contratos dirigidos, en que el Estado establece, en definitiva, el texto de estos y los pormenores que deben reunir a fin de no incluirlas.
Tratándose de nuestra legislación, bien sabemos que la técnica, en general, ha sido distinta y se ha inclinado por recoger un número de cláusulas tipo en un catálogo que la propia Ley de Protección al Consumidor contempla en su artículo 16, señalando que, de establecerse, NO PRODUCIRÁN EFECTO ALGUNO.
Lamentablemente, no todos los ciudadanos pueden suscribir todo tipo de contratos con un abogado al lado, como decía un señor Senador, y, por otra parte, sabemos que el ingenio de nuestros compatriotas es bien amplio. Probablemente vamos a incluir más cláusulas abusivas todos los años, porque en este país somos muy creativos.
A mi parecer, en ese contexto no resulta eficiente aumentar el catálogo como medida de protección, conforme lo pretende la iniciativa, por la imposibilidad de recoger todas y cada una de las eventualidades de abuso, las cuales, por lo demás, pueden llevar a un equívoco.
En consecuencia, me inclino por RECHAZAR el proyecto, dejando en claro que lo valoro, como he sostenido, mas creo que sería importante tener en cuenta la posibilidad de un control preventivo de los contratos mediante un organismo, como el SERNAC, que velara por que se ajustasen a derecho. Si bien nuestra legislación consagra en la letra g) del referido artículo 16, incluido en la reforma, una norma de apertura para que nuestros tribunales se puedan pronunciar respecto de su validez, estimo que nuestro objetivo debe ser el de no llegar demasiado tarde.
Muchas gracias.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Galilea.
El señor GALILEA.- Señor Presidente, solo quiero reforzar lo informado por la señora Presidenta de la Comisión de Economía y referirme a algunos puntos de vista expresados por mi Honorable colega Navarro.
A propósito de lo que buscamos con la iniciativa, la refundición se vincula con la protección a los consumidores.
El señor Senador nuevamente fustiga a la que llama "Derecha". Debo decirle que...
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Diríjase a la Mesa, Su Señoría.
El señor GALILEA.-... el Honorable señor Durana, por Arica; el que habla, y muchos integrantes de estas bancadas estamos votando a favor, porque nos importa, al igual que al Senador señor Navarro -por su intermedio, señor Presidente-, la justicia en las relaciones comerciales.
Ese elemento les hace bien a todos.
Ello profundiza un mercado justo, al que todos aspiramos.
Aquí se expresa un montón de exageraciones acerca de lo que pasó con el Tribunal Constitucional y el SERNAC. No es tan difícil entender el criterio del primero. Uno podrá compartirlo o no. Pero, de ahí a decir que "quitó todos los dientes" al SERNAC, me parece muy alejado de la realidad.
Lo único que ha querido el Tribunal es quitar los espacios de discrecionalidad. ¿Y por qué? Porque si hay mucha de ella en las decisiones de las autoridades públicas, entonces entramos nuevamente en un sistema que no resulta justo para alguna de las partes.
Insisto: se trata de lograr un sistema justo, en este caso, para el proveedor y para el consumidor. Ese es el esfuerzo que tenemos que hacer, con equilibrio y prudencia, todos los que participamos en el Hemiciclo -incluido, por supuesto, el Honorable señor Navarro, de quien espero grandes aportes a la normativa-, con indicaciones que creo que estaremos recibiendo, como se ha dicho, hasta el día 23 de julio.
Así que en el texto fusionado nos haremos cargo de las preocupaciones del señor Senador.
Y quiero consignar algo: la Honorable señora Ebensperger tiene razón. Me parece que el Senador señor Navarro -por su intermedio, señor Presidente- la interpretó mal. Entrar en listas exhaustivas es, muchas veces, la peor solución legislativa. La Comunidad Económica Europea nos lleva bastante tiempo de avance y ya lo ha decretado. Mucho más efectivo es dictar normas globales, que les permitan a las autoridades imponer sanciones de una u otra manera. Es una cuestión más de técnica legislativa que de otra cosa.
Estos son los aspectos que esperamos resolver en la discusión particular. Estoy seguro de que el señor Senador concurrirá gustoso al voto a favor de la iniciativa ya completamente terminada en su trámite legislativo.
Muchas gracias.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- ¡Creo que Su Señoría hasta convenció al Honorable señor Navarro...!
El señor GALILEA.- ¡Sin ninguna duda...!
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El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Puede intervenir la Senadora señora Muñoz.
La señora MUÑOZ.- Señor Presidente, es una cuestión de Reglamento.
¿Se cuenta ahora con la autorización para que la Comisión de Derechos Humanos pueda sesionar en paralelo?
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Si le parece a la Sala, se otorgará.
Acordado.
La señora MUÑOZ.- Muchas gracias.
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El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).- ¿Alguna señora Senadora o algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto por 28 votos contra uno y 5 abstenciones.
Votaron por la afirmativa las señoras Allende, Goic, Muñoz, Órdenes, Provoste y Rincón y los señores Allamand, Bianchi, Castro, Chahuán, De Urresti, Durana, Elizalde, Galilea, García, Guillier, Huenchumilla, Insulza, Latorre, Letelier, Navarro, Ossandón, Pizarro, Prohens, Pugh, Quintana, Quinteros y Soria.
Votó en contra la señora Aravena.
Se abstuvieron las señoras Ebensperger, Van Rysselberghe y Von Baer y los señores Coloma y Kast.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- El Honorable señor Sandoval deja constancia de su intención de abstenerse.
El plazo de indicaciones es exactamente el mismo del proyecto anterior, vale decir, el 23 de julio.
El señor LABBÉ (Secretario General).- Las fusiones también quedaron aprobadas.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Por supuesto.