ENMIENDA A LEY SOBRE PROTECCIÓN DE DERECHOS DE CONSUMIDORES PARA REGULAR PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN A CONTRATOS DE ADHESIÓN
El señor MONTES (Presidente).- Proyecto de ley, iniciado en moción de los Senadores señoras Allende y Goic y señor Lagos, y de los entonces Senadores señores Espina y Tuma, en primer trámite constitucional, que modifica la ley N° 19.496, sobre protección de los derechos de los consumidores, con el fin de regular el procedimiento de modificación de los contratos de adhesión, con informe de la Comisión de Economía.
--Los antecedentes sobre el proyecto (9.454-03) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley (moción de los Senadores señoras Allende y Goic y señor Lagos, y de los entonces Senadores señores Espina y Tuma):
En primer trámite: sesión 32ª, en 15 de julio de 2014 (se da cuenta).
Informe de Comisión:
Economía: sesión 24ª, en 13 de junio de 2018.
El señor MONTES (Presidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).- El objetivo principal del proyecto es establecer en la ley N° 19.496, sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, un procedimiento que regule la modificación de los contratos de adhesión, contemplando una serie de requisitos copulativos para su validez, a fin de evitar modificaciones unilaterales que perjudiquen al consumidor y de velar por que este tome una decisión debidamente informada.
La Comisión de Economía deja constancia de que discutió este proyecto solamente en general y le dio aprobación por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señora Rincón y señores Durana, Elizalde y Galilea.
Asimismo, y también por unanimidad, la Comisión solicita que, una vez aprobada en general la iniciativa y atendido el hecho de que comparten sus ideas matrices y fundamentales, sea refundida con el boletín N° 9.916-03, correspondiente al proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales con el fin de estandarizar los contratos de adhesión, y con el boletín N° 9.728-03, referido a la iniciativa que amplía en la Ley que Establece Normas Sobre Protección de los Derechos de los Consumidores el catálogo de cláusulas abusivas de uso frecuente en los contratos de adhesión.
El texto que se propone aprobar en general se transcribe en las páginas 6 y 7 del primer informe de Comisión.
Nada más, señor Presidente.
El señor MONTES (Presidente).- En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra la Senadora señora Allende.
La señora ALLENDE.- Señor Presidente, claramente existe en nuestros ciudadanos una sensación de abuso por parte de empresas o de proveedores de bienes y servicios hacia los consumidores, lo cual se da en su mayor parte por medio de los contratos de adhesión.
Aquello ocurre normalmente cuando se ofrece un plan de telefonía celular, un seguro, un crédito de consumo, en fin.
Debido a la masificación del consumo, con las empresas del retail, los supermercados, las multitiendas, y dada la velocidad de las transacciones, es normal encontrar ese tipo de contratos.
Los contratos de adhesión son los que se imponen unilateralmente.
Hoy la ley puede evitar cláusulas abusivas. La normativa sobre protección de los derechos de los consumidores, en su artículo 16, prohíbe ciertas estipulaciones. Por ejemplo, las que establecen incrementos de precio no aceptados expresamente por el consumidor; las que pongan de cargo del consumidor los efectos de deficiencias, o las que inviertan la carga de la prueba en perjuicio del consumidor.
Estos son avances que nos ha costado mucho conseguir.
Otra cláusula es la que deja sin efecto, modifica o suspende unilateralmente el contrato de adhesión.
Sin embargo, ha surgido la necesidad de regular el procedimiento de dichos contratos.
Por eso adherimos a esta moción, con el objeto de normar esta materia, y así evitar la arbitrariedad y proteger a los consumidores.
Señor Presidente, cada vez hay mayor conciencia de los ciudadanos en cuanto a sus derechos. En este proceso debemos relevar el importante rol que han jugado las asociaciones de consumidores.
Ahora, lo ideal es que, al mismo tiempo, vayamos combatiendo esa sensación de desconfianza respecto de los contratos de adhesión.
Entonces, es preciso realizar un procedimiento regulado que evite esas modificaciones abusivas. Por ello se exige que la proposición del proveedor al consumidor se base en parámetros objetivos; que se ofrezcan prestaciones a lo menos equivalentes a las establecidas en el contrato original; que se asegure que se informe al consumidor tres veces consecutivas, mediando entre cada una de ellas no menos de treinta días; que haya sido aceptada por el consumidor -esto es lo más importante-, ya sea entre partes presentes o por medios de comunicación a distancia, incluyendo -como ya se estila- los electrónicos.
Gracias a la propuesta en comento, hoy día el silencio no va a significar una aceptación de las modificaciones unilaterales, sino que será una negación de estas. Además, le estamos dando al consumidor la posibilidad de desistirse de esos cambios o de darle término al contrato.
Por ello, hemos adherido a esta iniciativa, y la vamos a apoyar, pues es una forma de evitar la imposición de modificaciones que vulneren los derechos de los consumidores.
Por todas las razones expuestas, le doy mi respaldo a este proyecto.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra la Senadora señora Rincón.
La señora RINCÓN.- Señor Presidente, el proyecto de ley que ahora nos ocupa, que se encuentra en primer trámite constitucional, fue iniciado en moción de los Senadores señor Tuma, señoras Allende y Goic y señores Espina y Lagos. Ingresó a la Cámara Alta el 15 de julio del año 2014, y pasó a la Comisión de Economía.
En dicho órgano técnico, que presido, evaluamos en una sesión reciente la importancia de esta iniciativa y la pertinencia de refundirla con otros dos proyectos cuya idea matriz es coincidente.
Si me lo permite la Sala, quiero hacer un apretado resumen. Para ello, les pido a Sus Señorías que me acompañen en esta reflexión.
El proyecto en comento -así lo señaló una de sus autoras- tiene por objeto establecer en la ley sobre protección de los derechos del consumidor un procedimiento que regule las modificaciones de los contratos de adhesión, contemplando una serie de requisitos copulativos para su validez, a fin de evitar las alteraciones unilaterales que perjudiquen al consumidor y de velar porque este tome una decisión debidamente informada.
Consta de un artículo único, que en sus dos numerales introduce enmiendas a la ley N° 19.496.
El número 1 tiene por finalidad remplazar el artículo 16 a) del referido cuerpo legal, estableciendo como cláusula que no produce efecto alguno (por considerarse abusiva) aquella que otorga al proveedor la facultad de modificar, dejar sin efecto, ponerle término al contrato o suspender su ejecución a su solo arbitrio.
El número 2, por su parte, incorpora un artículo 17 bis, nuevo, que en lo fundamental consagra las condiciones copulativas que se deben cumplir para que produzca efecto la propuesta del proveedor al consumidor para modificar un contrato de adhesión. A saber:
1.- Que se base en parámetros objetivos, previamente fijados por el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), que sean demostrables por el proveedor y fácilmente verificables por el consumidor.
2.- Que se ofrezcan prestaciones a lo menos equivalentes a las establecidas en el contrato original que se pretende modificar.
3.- Que hayan transcurrido a lo menos doce meses desde la entrada en vigencia del contrato.
4.- Que haya sido comunicada al consumidor tres veces consecutivas, mediando entre cada una de ellas no menos de treinta días.
5.- Que se formule en un documento separado de forma específica, en términos suficientes, precisos, legibles y comprensibles para el consumidor.
6.- Que haya sido aceptada por el consumidor, ya sea entre partes presentes o por medios de comunicación a distancia, incluyendo los medios electrónicos u otros análogos.
Señor Presidente, durante la discusión general la Comisión advirtió que la idea matriz del proyecto en discusión coincide, en lo sustantivo, con la de otras dos iniciativas referidas a la regulación de los contratos de adhesión y al catálogo de las cláusulas abusivas: la que modifica diversos cuerpos legales con el fin de estandarizar los contratos de adhesión (boletín N° 9.916-03), originada en moción de los Senadores señor Harboe, señora Pérez San Martín y señores Horvath, Pizarro y Tuma (ya fue aprobada en general), y la que amplía en la ley que establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores el catálogo de cláusulas abusivas de uso frecuente en los contratos de adhesión (boletín N° 9.728-03), iniciada en moción de los Senadores señores Harboe, Pizarro y Tuma (se encuentra para ser tratada en el siguiente punto de la tabla de hoy).
Asimismo, señaló que los tres proyectos de la referencia comparten sus ideas matrices y fundamentales, que dicen relación con el perfeccionamiento de las normas relativas a los contratos de adhesión y con la protección del consumidor frente a las cláusulas abusivas que muchas veces los proveedores incorporan en estos contratos; y que, además, se encuentran en primer trámite constitucional, cumpliendo así el segundo requisito del artículo 17 A de la ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
En atención a lo anterior -continúa-, su Presidenta propuso solicitar a esta Sala su acuerdo para que dichas iniciativas, que versan sobre la misma materia, sean refundidas.
Puesto aquello en votación, hubo acuerdo unánime para proceder de esa manera.
Por lo tanto, les pido a Sus Señorías que aprueben en general tanto este proyecto como el que veremos a continuación, y, asimismo, que den su autorización al objeto de refundir las tres iniciativas que mencioné, para que tengan una tramitación expedita.
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El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Quiero saludar a la familia Romo-Molina, de Valparaíso, que nos visita esta tarde junto a la señora Eliana Vidal.
¡Bienvenidos al Congreso Nacional!
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El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Quinteros.
El señor QUINTEROS.- Señor Presidente, los contratos de adhesión son una de las formas contractuales más extendidas hoy en el comercio.
Estos instrumentos suponen que una de las partes redacta las cláusulas contractuales y la otra se limita a aceptar o a "adherir" a lo que en el contrato se estipula.
Sin dejar de valorar este tipo de contratación, que claramente es rápida y eficaz, es preciso mencionar que, lamentablemente, todos hemos sido testigos de cómo muchas veces en esta clase de contratos se incluyen cláusulas abusivas en favor del proveedor y en contra de los consumidores.
Ese tipo de situaciones deben regularse, en particular aquellas que establecen el término unilateral del contrato; que importen el doble cobro de comisiones, o que consideren al silencio del consumidor como aceptación.
Probablemente, señor Presidente, este proyecto no sería necesario si se hubiesen aprobado plenamente las facultades fiscalizadoras, sancionatorias y normativas para el Servicio Nacional del Consumidor, que permitirían proteger de forma más expedita, rápida y resolutiva los derechos de los consumidores.
Sería el SERNAC el que tendría facultades para establecer como cláusulas abusivas determinadas estipulaciones de los contratos y, al mismo tiempo, sancionar estas conductas.
Sin embargo, con la norma vigente solo dependemos de la acción de los tribunales, con las limitaciones propias de esta instancia.
De esta manera, para dar plena protección a los consumidores, debemos legislar en particular frente a cada nueva cláusula abusiva que surja de la siempre creativa iniciativa de algunos empresarios que anteponen sus intereses a los de sus clientes.
Saben ellos que solo una minoría muy reducida de usuarios y consumidores está dispuesta a recurrir ante los tribunales para reclamar de sus derechos, y que el organismo destinado a fiscalizarlos, el SERNAC, no tiene dientes, o más precisamente, le fueron extraídos por el Tribunal Constitucional.
Para revertir esa decisión arbitraria y abusiva de dicho Tribunal, hemos presentado, junto con otros Senadores, un proyecto de reforma constitucional que releve la protección de los derechos de los consumidores, al objeto de que aquellos dejen de ser derechos de segunda categoría como ocurre hoy día.
Por todas estas razones, voy a votar a favor de estos proyectos, respecto de los cuales se solicitó que sean refundidos.
He dicho.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Latorre.
El señor LATORRE.- Señor Presidente, los dos proyectos que figuran en la tabla de hoy -estoy de acuerdo con que se tramiten de manera conjunta- tienen por finalidad garantizar de mejor modo la certeza jurídica y una debida protección para los consumidores.
La primera de estas iniciativas, la que ahora nos ocupa, busca regular el procedimiento de modificación de los contratos de adhesión. Y la segunda persigue ampliar el catálogo de cláusulas abusivas de uso frecuente en los contratos de adhesión.
En seguida, quiero dar a conocer algunos antecedentes.
En mayo del año en curso, el Servicio Nacional del Consumidor publicó un estudio que demuestra que durante el segundo semestre del 2017 dicho organismo recibió 29 mil 755 reclamos en contra del mercado financiero, mientras que en el mismo período del año anterior fueron 24 mil 715 casos. El mayor incremento en el número de reclamos fue en el submercado de las tarjetas de crédito relacionadas al retail, mientras que el mayor aumento porcentual se registró en las empresas de crédito automotriz.
Por otra parte, en septiembre de 2017, un estudio del mismo SERNAC señaló la existencia de un incremento de 20 por ciento en los reclamos a empresas proveedoras. El aumento se debió principalmente al alza de reclamos en el comercio electrónico, en los servicios básicos (agua y electricidad) y en las telecomunicaciones.
En este sentido, indicaron que durante el primer semestre de 2017 el 44,7 por ciento de los consumidores obtuvo una respuesta negativa por parte del proveedor, lo que significa un aumento de 2,5 puntos porcentuales respecto de 2016, y corresponde al porcentaje más alto de respuesta desfavorable de los últimos tres años. Solo en el 30,2 por ciento de los casos el proveedor acogió totalmente la solicitud del consumidor solucionando su problema; y en el 25 por ciento de los casos el reclamo fue acogido parcialmente, o la empresa presentó una solución alternativa.
Esos índices y antecedentes pudieron ser un factor relevante y determinante para favorecer la aprobación de la conocida "nueva ley del SERNAC", que lo dotaba de mayores atribuciones en la defensa de los consumidores. Sin embargo, como sabemos, el Tribunal Constitucional dictaminó eliminar las facultades normativas y sancionatorias del proyecto de ley que fortalecía al referido Servicio, manifestando que sería inconstitucional que este actuara como juez y parte, por cuanto ejercería sus facultades fiscalizadoras, para luego aplicar una sanción.
Ya hemos visto que en Chile se beneficia abiertamente a las empresas infractoras. A estas les sale barato abusar: pagan una multa, y siguen obteniendo grandes beneficios financieros. Conocemos casos emblemáticos, como los perdonazos a La Polar o a Johnson's. Y hay muchos otros que podría nombrar.
Sin perjuicio de la necesaria aprobación de estas iniciativas, tenemos el desafío de avanzar y legislar para fortalecer nuestra calidad de ciudadanos y ciudadanas en una sociedad democrática, por sobre nuestra condición de consumidores en la sociedad de mercado.
Sabemos, incluso, que en nuestro país la sociedad de mercado está dominada por unos pocos grupos que se ponen de acuerdo, se coluden y abusan, vulnerando los derechos de las personas en cuanto consumidores.
Por todo lo anterior, estoy a favor de dichos proyectos, y esperamos que podamos avanzar mucho más en la defensa de los derechos de los consumidores.
He dicho.
El señor PIZARRO.- ¡Abra la votación, señor Presidente!
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- ¿Habría acuerdo para ello?
La señora RINCÓN.- ¿Me permite, señor Presidente?
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra Su Señoría.
La señora RINCÓN.- Señor Presidente, quisiera consultar si reglamentariamente se pueden votar las dos iniciativas juntas.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Sí. Podríamos votar el proyecto que estamos discutiendo ahora, y, con la misma votación que se registre, dar por aprobada la iniciativa que viene a continuación.
La señora RINCÓN.- ¿Habría acuerdo?
La señora EBENSPERGER.- No, señor Presidente.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- No hay acuerdo.
¿Les parece a Sus Señorías abrir la votación?
El señor COLOMA.- ¿Del proyecto que ahora nos ocupa?
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Sí, señor Senador.
El señor COLOMA.- De acuerdo, señor Presidente.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Repito: ¿habría acuerdo para abrir la votación?
Acordado.
En votación general el proyecto.
--(Durante la votación).
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señor Presidente, durante casi tres años tramitamos en la Comisión de Economía y en la Sala del Senado el proyecto de ley que le otorgaba nuevas atribuciones al Servicio Nacional del Consumidor: el nuevo SERNAC. Y prometimos a los chilenos que sus derechos iban a ser defendidos.
¡No más Johnson's! ¡No más La Polar!
No más ministros de Estado ni candidatos presidenciales que deban renunciar por hacer cláusulas abusivas y, a través de contratos de adhesión, cambiar la situación comercial de cientos de miles de personas.
¡Más de 500 mil usuarios de tarjetas fueron afectados en el caso de La Polar!
Sin embargo, resulta que el Tribunal Constitucional, omnipotente, omnipresente, falló en el sentido de que el SERNAC -lo más importante que habíamos hecho respecto de este Servicio era darle facultades sancionatorias- solo podía regular, dictar normas, las cuales no se cumplen, pues nadie defiende al consumidor.
El referido Tribunal dejó al SERNAC como un perrito fiero, pero sin dientes, incapaz de morder a los abusadores.
Entonces, hoy día discutimos cláusulas que teóricamente van a proteger a los consumidores, por cuanto estableceremos a pie juntillas -hay tres proyectos que se van a refundir- que no producirán efecto en los contratos de adhesión las cláusulas o estipulaciones en que no haya mediado la voluntad del consumidor.
Por cierto, voy a votar a favor de este proyecto.
Pero tenemos un problema mayor.
No nos engañemos en esta Sala, señor Presidente: ¿alguien de verdad cree que estas iniciativas van a tener eficacia?
A la ciudadanía y a los consumidores poco les importa que sumemos leyes y más leyes, artículos y más artículos.
¡Ellos quieren que alguien los defienda de una buena vez!
Hoy día los consumidores se hallan abandonados por el Estado y a merced del mercado.
Pareciera que ya olvidamos que los abusadores de la colusión, en todas sus expresiones, fueron sancionados ¡con charlas ciudadanas...! Y que existen jóvenes que por robar una chaqueta de cuero de 60 mil pesos, ¡van cinco años y un día a la cárcel!
Esa es la justicia que la ciudadanía observa hoy.
De allí la poca, nula y escasa credibilidad que el Senado tiene en la gente (creo que estamos en 8 por ciento de aprobación); de ahí la nula y escasa aceptabilidad que registran nuestras instituciones.
Señor Presidente, vamos a votar favorablemente esta iniciativa.
Sin embargo, quiero decirles a mis colegas Senadores que de una u otra forma el Tribunal Constitucional se burló del Congreso Nacional.
Lo que debatimos siempre -fui miembro de la Comisión de Economía durante dos años- fue que un verdadero SERNAC debía ser un ente regulador, que estableciera normas (como hoy día lo está haciendo el Senado), pero que alguien tenía que defender a los consumidores. Y ese era el propio Servicio Nacional del Consumidor.
Es factible discutir el concepto teórico-jurídico respecto de quién lo hace. Pero lo que no debe ocurrir es que hoy día en Chile nadie pueda levantar la bandera de la defensa de los consumidores. Porque incluso las asociaciones que los protegen, las cuales tienen un financiamiento exiguo, están impedidas de hacerlo.
Entonces, no nos engañemos: seguimos sumando artículos que no logran ningún efecto práctico.
Yo voy a votar a favor, señor Presidente, porque entiendo que los autores de la moción están bienintencionados.
Sin embargo, los invito a debatir a propósito de esta iniciativa si el SERNAC que aprobamos y el SERNAC actual reúnen o no las condiciones necesarias para hacer efectiva la ley en proyecto.
Voto que sí.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).- ¿Alguna señora Senadora o algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (30 votos afirmativos).
Votaron las señoras Allende, Aravena, Ebensperger, Muñoz, Órdenes, Provoste, Rincón y Van Rysselberghe y los señores Allamand, Bianchi, Castro, Chahuán, Durana, Elizalde, Galilea, García, Guillier, Insulza, Kast, Latorre, Letelier, Navarro, Ossandón, Pérez Varela, Pizarro, Prohens, Pugh, Quinteros, Sandoval y Soria.
El señor HUENCHUMILLA.- Por favor, agregue mi voto afirmativo, señor Presidente.
El señor LAGOS.- Y el mío.
El señor COLOMA.- También el mío.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- Se deja constancia de la intención de voto afirmativo de los Senadores señores Lagos, Huenchumilla y Coloma.
Hay que fijar plazo para formular indicaciones.
La señora RINCÓN.- Propongo el 23 de julio, señor Presidente.
El señor BIANCHI (Vicepresidente).- La señora Presidenta de la Comisión de Economía sugiere el 23 de julio próximo.
¿Le parece a la Sala?
--Así se acuerda.