ENMIENDA A LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES EN MATERIA DE AFECTACIONES DE UTILIDAD PÚBLICA DE PLANES REGULADORES

La señora ALLENDE (Presidenta).- Proyecto, en segundo trámite constitucional, que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de afectaciones de utilidad pública de los planes reguladores, con informe y nuevo informe de la Comisión de Vivienda y Urbanismo, y urgencia calificada de "suma".

--Los antecedentes sobre el proyecto (8.828-14) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:

Proyecto de ley:

En segundo trámite, sesión 38ª, en 3 de julio de 2013.

Informes de Comisión:

Vivienda y Urbanismo: sesión 80ª, en 17 de diciembre de 2013.

Vivienda y Urbanismo (nuevo): sesión 23ª, en 10 de junio de 2014.

Discusión:

Sesión 85ª, en 14 de enero de 2014 (vuelve a la Comisión para ser discutido en general y en particular).

La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el señor Secretario.

El señor LABBÉ (Secretario General).- El objetivo de la iniciativa es terminar con la caducidad de las declaratorias de utilidad pública consultadas en los instrumentos de planificación urbana correspondientes, a fin de garantizar a los propietarios afectos un nivel de aprovechamiento urbanístico del predio en tanto se expropia o se adquiere el terreno.

Debo hacer presente que, con fecha 14 de enero del año en curso, la Sala del Senado acordó que el proyecto volviera a la Comisión de Vivienda y Urbanismo para un nuevo informe, y la autorizó para debatirlo en general y en particular a la vez.

Cabe recordar, asimismo, que en el primer informe el órgano técnico deja constancia de que aprobó la idea de legislar por la unanimidad de sus miembros, Senadores señora Lily Pérez y señores Pérez Varela y Tuma, y de los entonces Senadores señores Muñoz Aburto y Sabag.

La Comisión hace presente en su nuevo primer informe que durante la discusión en particular se pronunció acerca de las indicaciones formuladas por el Senador señor Ossandón y respecto de una indicación sustitutiva presentada por el Ejecutivo, y que se acordaron las modificaciones que consigna en su texto.

Cabe dejar constancia de que en el artículo 1º, su numeral 2), que incorpora un artículo 28 bis, nuevo; el número 5), inciso segundo, del artículo 59 que se remplaza; los artículos 2º y 3º permanentes, y el artículo transitorio son de rango orgánico constitucional, por lo que requieren 21 votos favorables para su aprobación.

El texto que se propone acordar se consigna en el nuevo primer informe de la Comisión y en el boletín comparado que Sus Señorías tienen a su disposición.

La señora ALLENDE (Presidenta).- Antes de poner en debate el proyecto, quiero saludar a la señora Ministra de Vivienda y decirle que estamos muy gustosos de tenerla acá.

Asimismo, solicito la autorización de la Sala para que ingresen los asesores del Ministerio de Vivienda señora Jeannette Tapia y señor Enrique Rajevic.

--Se accede.

El señor MONTES.- Señora Presidenta, antes de emitir una opinión sobre este proyecto, quiero dejar constancia de que el ánimo de la Comisión es solicitar a la Sala que lo reenvíe al referido órgano técnico por poco tiempo, con el objeto de realizarle un conjunto de afinamientos.

Ello lo conversamos al interior de la Comisión, y por eso avanzamos rápido en despachar la iniciativa en los términos en que se encontraba. El argumento principal es que su debate se llevó a cabo en enero y los actuales integrantes de la Comisión solo pudieron conocerlo recientemente.

Entiendo -así me lo confirman- que se requieren 21 votos para aprobarla y, a lo mejor, no alcanzamos a reunir ese quórum. Por ello, sería bueno que usted, señora Presidenta, nos sugiriera qué hacer.

El proyecto en análisis tiene enorme importancia en materia de construcción de ciudad y de las obligaciones que, en función de esto, tienen los propietarios de bienes raíces.

Se refiere a la afectación de los inmuebles con el objeto de llevar adelante las obras que la ciudad precisa para vialidad, circulación, plazas y parques.

Históricamente, siempre se pensó que ello era obligación de los propietarios, de la mano de una orientación y de definiciones más colectivas respecto del suelo y de la función social de la propiedad.

Existieron, así, afectaciones indefinidas en el tiempo que debían ser asumidas por los propietarios, con las irracionalidades que ello generaba.

Posteriormente, con lógicas más privatistas e individualistas, se postuló que este era un gravamen excesivo para el propietario, y que debía regularse y limitarse.

De tal forma, surgió la ley Nº 19.939, impulsada por el entonces Ministro Jaime Ravinet, que estableció un límite temporal renovable para las afectaciones, según su naturaleza y objetivos.

Como era previsible, las municipalidades y el Estado no pudieron materializar las obras vinculadas a las afectaciones, y ni siquiera analizar su conveniencia en los plazos previstos.

La ley N° 20.331 prorrogó las afectaciones. Pero eso tampoco fue suficiente, y muchas caducaron con el consiguiente impacto en la ciudad, su vialidad y en sus áreas verdes y recreativas.

El presente proyecto busca resolver esa situación.

Con tal fin, propone una normativa que concilie de mejor forma los intereses de los particulares y de la sociedad.

El principio es que, si bien el propietario sufre la afectación, no queda absolutamente imposibilitado de utilizar su inmueble, y se le permite un uso del terreno.

Lo anterior se logra a través de la modificación de tres tipos de normas.

1) Las que constituyen la estructura básica de la iniciativa, que se refieren al artículo 59, y las disposiciones transitorias que reponen las declaratorias de utilidad pública.

2) Las que se refieren a la compensación o el derecho de uso básico del propietario, y que distinguen si existe o no construcción en el inmueble.

Si la hay, se accede a que la use y la reponga en caso de siniestro. Si no, a que la construya según lo que se determina como una edificación mínima, definida como una vivienda de dos pisos, sujeta también a la posibilidad de habilitar un pequeño comercio.

Se faculta, asimismo, a las Direcciones de Obras Municipales para permitir nuevas construcciones en los terrenos afectos a utilidad pública distintas de las autorizadas, siempre que el propietario del inmueble renuncie por escritura pública a toda indemnización o pago cuando se lleve a cabo la expropiación (artículo 121, nuevo, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones).

En esa materia se dispone que, tratándose de expropiaciones parciales, cuando una propiedad se valorice o se desvalorice a consecuencia de la declaratoria, deberá deducirse o imputarse de la indemnización el cambio de valor que afecte la parte no expropiada, como resultado de las nuevas obras que se realicen.

3) Las que complementan procedimentalmente el derecho de los propietarios afectados por la declaratoria, como la creación de los "planos de detalle", que permiten graficar en forma más nítida los espacios declarados de utilidad pública.

Señora Presidenta, Honorables colegas, en primer término, quiero hacer notar que este tema es fundamental para la construcción de nuestras ciudades y debe ser el comienzo de una nueva mirada de mayor planificación.

Nuestro país presenta un severo retraso en sus definiciones urbanas, producto de falencias graves en la planificación. Estas causan muchos de los serios problemas de nuestras urbes.

Hay países, como Alemania, que definen sus ciudades con un largo horizonte de 60 años. Otro tanto ocurre en naciones latinoamericanas que tienen mejores soluciones que las nuestras, como Colombia.

Es preciso entender que la afectación no es un gravamen excesivo para el propietario, sino una obligación necesaria para el bien común y, también, para el ejercicio de sus propios derechos.

En efecto, muchas veces se transforma en un beneficio que valoriza su inmueble, como la afectación de utilidad pública, al igual que las cesiones de espacio público, que veremos en otro proyecto.

No es lo mismo tener un terreno colindante con una calle o vía menor, que junto a una avenida o un eje estructurante. Hay ejemplos significativos en esta materia, como la construcción de la avenida Nueva Providencia, que generó gran debate. Esta valorizó bastante las propiedades del entorno, pero sus dueños no estuvieron dispuestos a contribuir mayormente, como propuso el alcalde de la época.

En segundo lugar, esto nos lleva a ligar el asunto con el tema de las plusvalías, al cual le hemos hecho el quite por años.

Es fundamental buscar una nueva forma de recoger el mayor valor de la construcción en ciudad. Hoy esta se encuentra privatizada, en circunstancias de que buena parte de ella se genera con el aporte del sector público, como ocurre con el Metro: ¿cuánto podría avanzarse en este medio de locomoción colectiva si el Estado compartiera con los privados la captura de las plusvalías por la ampliación de la red?

La iniciativa de reforma tributaria avanza en esto. Y es importante que junto con ver su impacto en materia de recaudación se analice también -como lo hicimos hoy en la mañana en esta misma Sala- su valioso efecto en el ámbito del suelo urbano.

En tercer término, el proyecto contiene avances, pero aún presenta falencias importantes.

La edificación mínima es una solución de transacción. No obstante, no es lo óptimo, por lo que me abstuve en algunos artículos.

La afectación tiene un objetivo final: la expropiación para desarrollar una obra o proyecto, según lo define el plan regulador respectivo.

El uso del terreno necesariamente incrementa el valor del entorno y, por lo tanto, el de la expropiación, definido en nuestro país como el valor comercial.

Según los cálculos existentes, el Estado paga por sus expropiaciones 1,6 veces su valor comercial. Eso se pagaría por la afectación en vialidad desde Arica a Punta Arenas, en todas las ciudades de Chile. ¿De dónde saldría la plata, si no establecemos desde un comienzo una manera de financiamiento?

La solución, por tanto, implica elevar el valor de expropiación y hacer más difícil la ejecución de iniciativas para las que hoy el Estado y los municipios no tienen recursos.

Los miembros de la Comisión, como el Senador Ossandón, dada su experiencia como alcalde, han percibido que acá hay un tema de ciudad muy relevante.

Además, habría que pensar en crear algo así como un fondo de expropiaciones -a partir de la plusvalía, por ejemplo-, u otra medida que permitiera ejecutar estas obras. Ello, por cierto, de la mano de una mejor planificación y gestión del ámbito urbano, especialmente en las áreas metropolitanas, donde urge un Gobierno metropolitano con mayores atribuciones y facultades, que aborde más integralmente este tipo de asuntos.

En el debate realizado cuando se aprobó el proyecto que dio origen a la ley vigente aceptamos que ello ocurriera para evitar las injusticias existentes, pero dijimos con mucha fuerza que, si no había un fondo que le garantizara al Estado la capacidad de expropiar, comprar o negociar las calles, ¿de dónde saldrían los recursos? Necesariamente se vencerían los plazos pertinentes, salvo en casos muy excepcionales.

Por eso, creemos que aquí, junto con dar todas estas facultades, hay que ver cómo dotar al Estado de las capacidades para actuar realmente, lo cual puede ser por la vía de un fondo específico, de un aporte de plusvalía o de otros mecanismos.

La señora ALLENDE (Presidenta).- Pido autorización a la Sala a fin de que pase a remplazarme en la testera, por unos minutos, el Honorable señor Pizarro.

Acordado.

--Pasa a dirigir la sesión el Senador señor Pizarro, en calidad de Presidente accidental.

El señor PIZARRO (Presidente accidental).- Tiene la palabra el Honorable señor Prokurica.

El señor PROKURICA.- Señor Presidente, esta iniciativa legal dirime un proceso extraordinariamente complejo. Y creo muy difícil dejar a todo el mundo contento y obtener todos los objetivos que se pretenden obtener al mismo tiempo.

En este proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de afectación de utilidad pública de los planes reguladores se establece la regulación de las afectaciones de utilidad pública de "los terrenos consultados en los planos reguladores comunales, planes intercomunales y planes seccionales destinados a vialidades, circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, en las áreas urbanas, así como los situados en el área rural que los planes reguladores intercomunales destinen a vialidades".

Además, se dispone que "Los propietarios de terrenos afectos a la declaración de utilidad pública" -en virtud del artículo 19, número 24° de la Constitución- "podrán solicitar a la municipalidad o a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, que a través de planos de detalle se grafique con exactitud la parte de sus terrenos afecta a utilidad pública, cuando el plan intercomunal o comunal no lo haya establecido, en un plazo de 6 meses".

¿Qué es, en definitiva, lo que debemos zanjar? Si tal declaratoria tendrá un plazo o durará por siempre.

Aquí se ha afirmado, a mi juicio injustamente, que esta iniciativa viene a arreglar un error cometido en 2004 por el Ministro Ravinet. Con todo, pienso que él solo dijo: "Oiga, está bien, la propiedad tiene un bien social y no se puede imponer, como ha ocurrido en algunas oportunidades, que un propietario impida el desarrollo de una ciudad, de una calle, de una avenida, de un hospital".

Sin embargo, no estoy de acuerdo en que por esta vía a alguna persona -esto no solo le ocurre a grandes propietarios, sino también a gente muy modesta-, a quien la autoridad declare sus terrenos afectos a utilidad pública, inmediatamente se le apliquen ciertas restricciones, como la de no aumentar el volumen de construcción.

Por otro lado, "si a la fecha de la declaratoria no existieran construcciones, sólo se admitirá la edificación de una vivienda de hasta dos pisos de altura".

¡No sé quién va a construir en un lugar que se va a expropiar!

No obstante, lo que queda claro como el agua -no comparto esto con el Senador Montes-, es que resulta difícil encontrar un ejemplo de que el propietario se beneficie con la afectación. No conozco un caso al respecto. Porque, en verdad, cuando se afecta una propiedad, esta baja de precio. ¿Y quién la va a comprar? O sea, se produce un daño tremendo a su dueño.

Por lo tanto, soy de aquellos que piensan, como dice nuestra Constitución, que la propiedad tiene un fin social. Con todo, considero que la sociedad no puede perjudicar a la persona a la cual se le afecte su propiedad, sin compensarlo de alguna manera.

De ahí que, al igual que el Senador Montes, soy partidario de que este proyecto vuelva a la Comisión, con la finalidad de establecer algún tipo de incentivo para compensar a quien realice un sacrificio por el resto de la comunidad.

Lo anterior, con el objeto de que se pueda hacer planificación. Esta le falta mucho a Chile. Pero no es culpa de los propietarios a quienes se les afectó su bien. Tampoco del ex Ministro Ravinet. La culpa es de quienes afectaron las propiedades que se mencionaron y dejaron pasar 10 años sin hacer nada: no han construidos calles, no han construido avenidas, ¡no han hecho nada!

En consecuencia -reitero-, el culpable no es el propietario, sino la autoridad por no tomar una decisión política o, como muy bien se dijo aquí, por no asignar los recursos necesarios a fin de construir el eje estructurante, la propiedad, la calle. Y, entonces, ese propietario, que puede ser pequeño o grande, termina subsidiando al resto de la comunidad, sacrificando su propiedad por ella, sin recibir ningún beneficio.

Señor Presidente, como discutimos hoy a la hora de almuerzo con otros Senadores de la Alianza, pienso que se deben incluir algunos beneficios. Yo entiendo que la Ministra tiene voluntad para que la iniciativa vuelva a Comisión, a fin de resolver, en un tiempo acotado, el problema derivado del vencimiento del plazo e incorporar, además, algún tipo de incentivo. Por ejemplo, que no pague contribuciones la persona a quien se le declara en afectación una propiedad. ¡Porque el daño que se le produce es tremendo!

Como tenemos la concepción de que la propiedad no es un bien intocable, perfectamente se la puede afectar. Pero debiera considerarse alguna compensación, pues en esos casos se cometen numerosos abusos.

Cuando se han construido tranques o carreteras en mi Región, a las personas expropiadas se les han demorado los pagos pertinentes y se les desarraiga de los lugares donde vivían. Quizás, el mayor daño no es el relacionado con el valor de la propiedad, sino que se le diga a alguien cuya familia ha vivido por cinco generaciones en una casa lo siguiente: "El alcalde, o el SERVIU, o la autoridad equis ha determinado que por este sector se va a construir una calle, una avenida. Y usted debe irse de aquí".

¡Ese es un perjuicio que no se compensa!

Por lo tanto, señor Presidente, si ese ciudadano va a contribuir de alguna manera al bien público con la afectación de su propiedad, es dable que se le compense por ello, y una de las tantas formas de hacerlo es liberándolo del pago de contribuciones.

Alguien puso el ejemplo de una familia de la Sexta Región que poseía una pequeña parcela que había sido afectada. Pasaron décadas sin que se construyera la obra respectiva, y estaba cerca de que le remataran la propiedad porque debía contribuciones, las que, además, habían subido, pues le habían dicho: "Por aquí va a pasar la avenida tanto".

El señor PIZARRO (Presidente accidental).- Hago presente que varios señores Senadores están inscritos y el Orden del Día se halla próximo a su término.

Tiene la palabra el Honorable señor Araya.

El señor ARAYA.- Señor Presidente, la iniciativa parece ser buena, porque viene a resolver un punto que siempre ha sido muy discutido en el ámbito de las declaratorias de utilidad pública para efectos expropiatorios: cuál es el terreno exacto que se expropia. En tal sentido, incorporar la norma que dice relación con los planos de detalles obviamente constituye un avance.

Como país, tenemos serios problemas de planificación urbana. No por nada la Presidenta de la República acaba de crear hace un par de días una comisión que se encargará de abordar la situación del transporte urbano y, vinculado a ello, de evaluar cómo van creciendo las ciudades.

Si uno mira lo que pasa en los distintos municipios de Chile, aprecia que hay problemas con la aplicación de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, con la necesidad real de construir espacios públicos (calles, avenidas, nuevas viviendas) y con lo que efectivamente reflejan los planes reguladores de nuestro país.

Yo me atrevería a afirmar que la gran mayoría de los planes reguladores no se ha actualizado en los últimos quince a veinte años. Se han efectuado más bien modificaciones puntuales frente a requerimientos de la sociedad o de empresas constructoras. Reitero: en general, solo ha habido parches en los planes reguladores. Y esto ha llevado a que hoy se evidencie un caos territorial, toda vez que no contamos con un ordenamiento efectivo en esta materia que dé cuenta de lo que demandan y necesitan las personas para hacer más vivibles las ciudades.

Dicho eso, creo que lo central de la discusión radica en la enmienda que se propone en el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Hace diez años, si no me falla la memoria, aprobamos una norma que buscaba terminar con la injusticia que sufrían los chilenos dueños de una propiedad cuando se producía una declaratoria de utilidad pública para efectos expropiatorios. En esos casos, el ciudadano queda, en la práctica, en tierra de nadie, debido a que, por la Ley de Procedimiento de Expropiaciones, su bien raíz inmediatamente se vuelve incomerciable y aquel no puede suscribir o celebrar ningún acto o contrato que signifique la enajenación de ese bien. Por lo demás, nadie está dispuesto a adquirir una propiedad que va a ser enajenada.

Uno puede entender lo que planteó el Senador Montes en el sentido de que efectivamente se produce un aumento en el valor de los terrenos, pero de aquellos que no serán objeto de expropiación.

Cuando ejercía la profesión de abogado, y antes de que se estableciera la prohibición constitucional a los parlamentarios para actuar como abogados en tribunales, me tocó conocer juicios expropiatorios, que eran realmente largos y en los cuales el Fisco nunca pagaba lo que realmente valía la propiedad. Y se producía algo que describió muy bien el Senador Prokurica: el desarraigo de la persona que debe salir de la casa en la que su familia ha vivido durante mucho tiempo.

Entonces, el legislador del año 2004 buscó darle un corte a esa situación y evitar las declaratorias ad aeternum. Para ello, puso un tope máximo de cinco o diez años, dependiendo de las circunstancias de la propiedad y de los objetivos. Pues bien, ese plazo venció. Pero en ese tiempo ni los municipios ni las autoridades han cumplido con lo que les ordenó la ley, que era definir claramente qué propiedades seguirían manteniendo para los efectos de construir calles, avenidas, plazas o parques.

Yo soy partidario de que el proyecto regrese a la Comisión. Y si efectivamente sinceramos el problema existente -a saber, que las municipalidades, el MOP y el Ministerio de Vivienda, a través del SERVIU, no fueron capaces de cumplir la norma legal-, quizás demos un plazo excepcional.

Con todo, lo peor que podemos hacer es volver a la disposición que regía antes de 2004, que permitía que las declaratorias de utilidad pública perduraran en el tiempo sin que existiera ninguna obligación para la institución pública requirente de dar un término a esa declaratoria o, a lo menos, de iniciar la obra.

La norma en vigor nace -si no me falla la memoria respecto de lo que me comentó en su minuto el entonces Ministro Ravinet- para poner término a la gran cantidad de terrenos en Chile afectos a declaratorias de utilidad pública sin que se haya efectuado en veinte o treinta años ninguna obra o iniciación de obra.

Efectivamente, la propiedad afectada debe tener una función pública. Y, por cierto, en tal caso se busca satisfacer un interés público superior. Pero este no puede permanecer hasta el fin de los tiempos sin que el ciudadano cuyo terreno ha sido objeto de esa declaratoria no sepa qué hacer o a qué atenerse.

Considerando la explicación de la Ministra en orden a que no se lograron levantar los proyectos pertinentes y a que, como consecuencia de ello, vencerán las aludidas declaratorias, una alternativa de solución puede ser fijar un plazo de transición. Sin embargo, en lo personal, no estoy dispuesto a volver a una norma que consagre las declaratorias de utilidad pública para fines expropiatorios que no tengan término y que, a la vez, no le imponga a la autoridad ninguna obligación de llevar adelante las obras respectivas.

La planificación urbana demanda ese tipo de medidas. Pero la ley puede resguardarla adecuadamente mediante la fijación de plazos bastante prudentes para el inicio de las faenas.

El señor TUMA (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Senador señor Pérez Varela.

El señor PÉREZ VARELA.- Señor Presidente, sin duda, el tema de este debate es fuerte.

Hace diez años, bajo el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos, se cambió abruptamente -de un lado hacia otro, como la teoría del péndulo- la legislación sobre declaratorias de utilidad pública. Hasta ese momento, estas eran indefinidas.

En los planes reguladores comunales e intercomunal, se establecía determinado trazado para una avenida, un parque, etcétera; se declaraban de utilidad pública los terrenos correspondientes, y los propietarios afectados no tenían derecho absolutamente a nada. Quedaban, como alguien mencionó, en la indefensión y no eran compensados. Debían esperar hasta cuando el Estado, a través de sus organismos, pudiera ejecutar la obra programada, porque recién en ese momento se aplicaba el proceso de expropiación. Y todos sabemos -sobre todo, quienes han sido alcaldes- que a veces transcurre mucho tiempo. De hecho, hay trazados en planes reguladores que han durado treinta, veinte años sin la ejecución del proyecto, caso en el cual el propietario no tenía ningún derecho y se veía profundamente afectado por la declaratoria de utilidad pública.

La ley del año 2004, que el Senador Montes atribuye al Ministro Ravinet, quien pertenecía al Gobierno del Presidente Ricardo Lagos, estableció una caducidad "de diez años para las vías expresas, y de cinco años para las vías troncales". Terminado ese plazo, las declaratorias de utilidad pública vencen. Y estamos ad portas de que caduquen algunas. Otras ya expiraron.

Por lo tanto, se coloca al Estado y a sus organismos en una situación imposible. El péndulo pasó de un lado a otro.

La idea de la iniciativa en análisis es establecer algo razonable, donde convivan el bien común con el bien individual del propietario, para que este no sea quien sufra todos y cada uno de los efectos de una declaratoria de utilidad pública producto de la planificación de una urbe.

Las ciudades son dinámicas: se produce crecimiento poblacional; aparecen sectores urbanos que hay que comunicar; se construye en altura, lo que requiere ensanchamiento de avenidas, en fin. Y eso significa un proceso de planificación que la totalidad de las veces no se condice con la rapidez de ejecución de las obras. Por el contrario, si las declaratorias de utilidad pública estuvieran acompañadas con la realización de las faenas respectivas, no habría ningún problema. Pero no es así.

¿Cómo hacemos para planificar la ciudad y desarrollarla urbanísticamente y en armonía, sin dejar de proteger los derechos de los propietarios que se ven afectados?

Ese es el elemento central que tenemos que resolver ahora.

Por eso es muy importante aprobar hoy la idea de legislar. Así, podremos discutir en particular, mediante indicaciones, cómo compensar a los afectados y qué obligaciones deberá asumir el Estado en esta materia. ¿Vamos a establecer un plazo para que las declaratorias de utilidad pública se desarrollen? ¿Fijaremos compensaciones al propietario por el período que va desde la afectación de su predio hasta la expropiación?

El proyecto contempla una serie de enmiendas que me parecen novedosas.

Antes la declaratoria de utilidad pública era indefinida, total. Por tanto, no podía hacerse absolutamente nada. A partir de esta futura ley, podrán realizarse algunas obras. Al dueño le será posible usar el terreno afectado de alguna manera. De hecho, la Dirección de Obras Municipales pertinente puede autorizarlo para hacer nuevas construcciones distintas de las que establece la ley.

En fin, tenemos que buscar un justo equilibrio. Mientras eso no pase, estamos en situaciones extremas: por un lado, el propietario sigue pagando todo, lo que sin duda es injusto y, por otro, el Estado no tiene capacidad para llevar adelante los proyectos. Debería expropiar casi de inmediato, pero no puede, ya que la búsqueda de recursos es un proceso que siempre es de lato desarrollo.

Habrá que definir qué compensaciones podemos proponer.

En el almuerzo el Senador Prokurica recordó una indicación del colega Moreira que estipulaba que, por ejemplo, mientras dure la declaratoria de utilidad pública, la persona quede eximida del pago de las contribuciones de bienes raíces. Tal medida actualmente no existe; por ende, el afectado no puede disponer de su propiedad y, más encima, debe pagar el impuesto referido.

Por lo tanto, señora Presidenta, la discusión en particular será fundamental para avanzar en la solución de esta materia.

He conversado este asunto con algunos alcaldes en ejercicio. Los Senadores que han sido ediles saben que es extraordinariamente complejo poner plazos a la autoridad para llevar adelante las expropiaciones una vez declarada la utilidad pública de un terreno. Un sinnúmero de elementos impide la concreción de esos compromisos: los presupuestos son anuales; las necesidades, múltiples. Considerando esto, amarrar a un municipio o a un gobierno regional para que destine cierta cantidad de recursos a usar en seis, siete, ocho, nueve o diez años más es una situación difícil de resolver por ley.

En consecuencia, tenemos que avanzar en el camino de las compensaciones, de las mitigaciones, para poder desarrollar adecuadamente a las ciudades.

Ese es un tema de debate profundo.

En su momento yo voté a favor del proyecto de ley del año 2004 sobre la materia. Recordando ese trámite, cabe señalar que a lo mejor el debate no tuvo la profundidad necesaria. Entonces no logramos dimensionar lo que pasaría luego de diez años: las condiciones establecidas en la norma legal, en general, no se cumplieron.

Hoy día vemos cómo caducan las declaratorias de utilidad pública, en circunstancias de que las necesidades de las ciudades en materia de avenidas, de parques, siguen presentes y están a la vuelta de la esquina.

Este Senado, a través de su Comisión de Vivienda, tiene un trabajo superarduo, que esperamos concordar con la Ministra del ramo. Debe pronunciarse respecto de las responsabilidades públicas, de las mitigaciones, de las compensaciones y velar por los derechos de los propietarios, para resolver adecuadamente los problemas planteados.

Si no llegamos a un acuerdo o si es rechazado el proyecto, quedaremos en el peor de los mundos. Comprendamos eso. Será un mundo en el que ninguno de nosotros quisiera estar, donde los órganos del Estado quedarán un poco con las manos atadas frente a una necesidad permanente de la ciudadanía con relación al crecimiento y desarrollo de las ciudades.

En efecto, cada vez más la gente reclama temas urbanísticos como elementos centrales. Piden que el Ministerio de Vivienda no solo sea "de Vivienda", sino que, además, cumpla la otra parte: "Urbanismo".

Por lo tanto, estamos frente a un desafío: aprobar esta iniciativa en general y trabajar adecuadamente en el debate en particular.

En esta última instancia, invito a todos los Senadores a colaborar con el trabajo de la Comisión de Vivienda, mediante la presentación de indicaciones, para llegar a una justa ecuación: responsabilidades públicas, mitigaciones, compensaciones, derechos de los propietarios, todo lo cual permitirá planificar nuestras ciudades de una manera más eficaz y eficiente, y seguir utilizando el mecanismo de declaratoria de utilidad pública, absolutamente necesario para el desarrollo urbanístico, de una forma más adecuada.

La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Honorable señor Pizarro.

El señor PIZARRO.- Señora Presidenta, seré muy breve.

Yo había solicitado la palabra a propósito de la intervención del Presidente de la Comisión de Vivienda, Senador señor Montes, quien planteó la necesidad de hacer una suerte de segundo nuevo informe. Deseo saber si dicha petición consiste en enviar el proyecto a la Comisión antes de votarlo en general o después.

Porque, tal como varios colegas han manifestado acá, el tema es superdelicado, sensible. La idea es concordar un buen texto para despejar el problema de los terrenos afectados por las declaratorias de utilidad pública.

Mi consulta en este momento, señora Presidenta, es si vamos a alcanzar a pronunciarnos ahora, al efecto de avisarles a todos los colegas que se encuentra en las distintas Comisiones que están funcionando, particularmente la que se halla analizando la reforma tributaria.

Entiendo que seguiremos con el debate de este proyecto el día de mañana. Ahí podremos votar la idea de legislar, asegurando el quórum especial requerido.

La señora ALLENDE (Presidenta).- Efectivamente, como hay varios inscritos, esta iniciativa continuará su discusión mañana, ocasión en que se votará en general.

Tiene la palabra el Honorable señor Quinteros.

El señor QUINTEROS.- Señora Presidenta, después de haber escuchado las intervenciones de los colegas Senadores, manifiesto estar de acuerdo con que la iniciativa vuelva a Comisión.

El objeto de esta propuesta legislativa es revertir los efectos de las disposiciones de la ley Nº 19.939, dictada hace diez años, que declaró la caducidad de las declaratorias de utilidad pública transcurridos ciertos plazos.

Desde mi punto de vista, el efecto de la ley ha sido nefasto. Resultó peor el remedio que la enfermedad, puesto que la caducidad ha precipitado la desafectación de terrenos de un alto valor para la ciudad, provocando desequilibrios urbanos.

Los plazos establecidos en la ley no tenían asidero en la realidad. Cinco o diez años es poco tiempo en la planificación de una ciudad.

Además, los municipios, como se sabe, en su gran mayoría no cuentan con los recursos suficientes para expropiar o adquirir directamente, pero ello no debe ser causa para que el predio deje de ser considerado de utilidad pública.

Estoy de acuerdo con el propósito de este proyecto de ley. Es necesario que los municipios y los gobiernos regionales tengan herramientas suficientes para ordenar el territorio y que no queden condicionados a la existencia o no de recursos en los presupuestos.

El mejor ejemplo -y lo sabe muy bien nuestra Ministra- es lo ocurrido recientemente con el incendio de Valparaíso. Las franjas de protección, las vías de circulación, los espacios para la recreación deben corresponder a criterios urbanísticos y no a criterios financieros.

En las condiciones actuales los municipios están amarrados; no pueden planificar. En otras palabras, solo se puede planificar con dinero en caja, de modo que solo un puñado de municipios tiene derecho a planificar y los demás deben someterse a la ley de la selva.

Si a eso se une la complejidad y el costo que representa para los municipios la tramitación de una modificación al plan regulador, resulta entonces que prácticamente no hay posibilidades para una planificación eficaz de las ciudades.

Por otra parte, me parece apropiado establecer la figura de los planos de detalle, por cuanto hoy no existe en los municipios esta herramienta para responder frente a dudas generadas por planes reguladores confeccionados a escala muy general.

Ahora bien, me preocupan algunos aspectos formales de la norma transitoria.

Estoy de acuerdo en establecer que la regla general sea que todos los predios cuya declaración de utilidad pública caducó producto de la vigencia de las leyes N°s 19.939 y 20.331 recuperen su calidad original, siempre que no se incorporen en la nómina de predios desafectados que debe elaborar el municipio o el gobierno regional, según corresponda.

A ese respecto, resulta necesario clarificar que también es factible que un predio desafectado por una modificación del plano regulador aprobada según las normas vigentes recupere su declaratoria de utilidad pública en virtud de la norma transitoria y que, si se quiere ratificar la desafectación, pueda incluirse en la nómina correspondiente.

Por otra parte, estimo que el informe previo de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo que se exige para la determinación de los usos del suelo solo debe tener carácter informativo. Ello, por cuanto en mi experiencia como Alcalde y Presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades constaté que en algunas ocasiones la secretaria regional respectiva le daba a su opinión la condición de vinculante, lo que no se halla en el espíritu de la ley.

En mi concepto, los municipios deben definir los usos de suelo con autonomía y en el marco de la ley, y no han de estar obligados a seguir el criterio sectorial.

La señora ALLENDE (Presidenta).- Concluyó el Orden del Día.

Restan tres señores Senadores inscritos, quienes podrán intervenir en la sesión de mañana, cuando continuemos la discusión general de esta iniciativa.

El señor OSSANDÓN.- ¿Puede agregar mi nombre, señora Presidenta?

El señor LARRAÍN.- ¿Y el mío?

La señora ALLENDE (Presidenta).- Por supuesto: se incorporará a Sus Señorías en la lista de inscritos.

Agradezco la presencia de la señora Ministra de Vivienda y Urbanismo.